IV SA/Po 639/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, pismem z dnia [...] lutego 2021 roku, wystąpiła do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z żądaniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z roztoczeniem osobistej opieki nad niepełnosprawną matką B. P.. Burmistrz Gminy i Miasta J. , decyzją z dnia [...] lutego 2021 roku (nr [...]), odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz wyjaśnił, że powodem odmowy jest nabycie przez wnioskodawczynię prawa do świadczenia przedemerytalnego. Strona, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa do odwołania. Wnioskodawczyni zażądała uchylenia decyzji organu I instancji oraz ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołująca się zarzuciła organowi błąd wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że pobieranie świadczenia przedemerytalnego stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] maja 2021 roku (nr [...]), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że niepodejmowanie zatrudnienia powinno wynikać z konieczności sprawowania opieki, sprawowanie opieki powinno to zatrudnienie niejako uniemożliwiać. Odwołująca się od [...] lutego 2019 roku ma ustalone prawo do świadczenia przedemerytalnego i od tego czasu nie podejmuje zatrudnienia. Orzeczenie o niepełnosprawności wobec podopiecznej wydano w dniu [...] listopada 2020 roku. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy oświadczeniach rodzinnych jest jednoznaczny i nie pozostawia pola do dowolnej interpretacji. Organ stwierdził, że przedmiotowej sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością zapewnienia opieki rodzicowi. W ocenie Kolegium niepodejmowanie zatrudnienia wynika z uprawnienia do świadczenia przedemerytalnego, a nie z konieczności zapewnienia opieki matce. E. W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Strona zażądała uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy i Miasta J. oraz orzeczenia, co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że okoliczność pobierania przez opiekuna świadczenia przedemerytalnego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm. dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 §1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 §1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 §1 pkt 3 P.p.s.a.). Sąd administracyjny nie ma kompetencji do tego, aby wyrokiem rozstrzygać o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Sprawa, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze oraz przy braku sprzeciwu Samorządowego Kolegium Odwoławczego (odpowiedź na skargę), została rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga okazała się uzasadniona. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020, poz. 111 ze zm.), przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a powołanej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 roku o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 roku sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 roku, orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie powyżej wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że niedopuszczalne jest różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu kryterium ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Prowadzi to bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogliby podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z zatrudnienia w celu opieki nad osobą niepełnosprawną. Chociaż wskazany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sposób bezpośredni nie odnosi się do świadczenia przedemerytalnego, to jednak wymusza konieczności dokonywania wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Analiza przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 roku o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. 2020, poz. 1725 ze zm.) ujawnia, że wyłączenie a priori osób pobierających świadczenie przedemerytalne z kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, prowadzi do analogicznej, co stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 roku sygn. akt SK 2/17, niezgodności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawowe przesłanki przyznania świadczenia przedemerytalnego (art. 2 ust.1-6 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych), a także ustawowo określone warunki ustania, zawieszenia lub zmniejszenia świadczenia przedemerytalnego (art. 4 oraz art. 5 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych), nakazują przyjmować, że osoby pobierające świadczenie przedemerytalne analogicznie, jak podmioty częściowo niezdolne do pracy i pobierające świadczenie rentowe, mogą charakteryzować się cechą istotną (relewantną) z punktu widzenia ustawowych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, czyli sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i wynikającą z niej rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że wykładania art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana w zgodzie z konstytucyjnymi wymogami równego traktowania, czyli bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących, nakazuje przyjmować, że przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest ani ustalenie prawa do renty, ani ustalenie prawa do pobierania świadczenia emerytalnego. O przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w odniesieniu do wnioskodawcy, który pobiera świadczenie rentowe z tytułu częściowej niezdolności do pracy, czy też, jak w okolicznościach kontrolowanej sprawy świadczenie przedemerytalne (zdolny do pracy), rozstrzyga ocena organu administracji publicznej, co do spełnienia warunków roztoczenia osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny oraz wynikająca ze sprawowania tej opieki rezygnacja z zatrudnienia lub stan niepodejmowanie zatrudnienia. Mając na uwadze wskazaną powyżej wykładnię prawa oraz udokumentowane w aktach administracyjnych okoliczności kontrolowanej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 79a §1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium odwoławcze trafnie zauważa, że "niepodejmowanie zatrudnienia powinno wynikać z konieczności sprawowania opieki, sprawowanie opieki powinno to zatrudnienie niejako uniemożliwiać". Przyjmować bowiem należy, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (to wynika z prawnego i moralnego obowiązku osoby zobowiązanej do alimentacji), lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (wyrok NSA z 26.08.2021 r., I OSK 435/21, LEX nr 3214970). Do okoliczności udokumentowanych w aktach administracyjnych w żadnym zakresie nie przystaje ocena Kolegium, że "niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą wynika z uprawnienia do świadczenia przedemerytalnego, a nie z konieczności zapewnienia opieki matce". Dowody włączone do akt sprawy ujawniają, że na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 roku (nr [...]), z dniem [...] lutego 2019 roku, skarżąca utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych oraz status osoby bezrobotnej, albowiem zgodnie z decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. z dnia [...] lutego 2019 roku (znak: [...]) od dnia [...] lutego 2019 roku przyznane jej zostało świadczenie przedemerytalne. Wysokość tego świadczenia od dnia [...] marca 2020 roku wynosi [...] zł. Skarżąca na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] września 2020 roku zaliczona jest do osób o lekkim stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie wydane zostało na okres do dnia [...] sierpnia 2025 roku, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] sierpnia 2020 roku. Skoro skarżąca na dzień [...] lutego 2019 roku posiadała status osoby bezrobotnej to uznać należy, że skarżąca jest nie tylko osobą zdolną do pracy, ale także osobą poszukującą pracy. Wskazanej oceny nie przekreśla uzyskane od dnia [...] lutego 2019 roku prawo do świadczenia przedemerytalnego, gdyż osoby pobierające świadczenie przedemerytalne mogą podejmować zatrudnienie. Porzucenie zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych może przejawiać się w ten sposób, że opiekun zaprzestaje zarobkować, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jak i w ten sposób, że zdolny do pracy opiekun roztacza opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodzinnych, a zakres/charakter tej opieki stanowi o braku możliwości podejmowania zatrudnienia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że skarżony organ w sposób całkowicie dowolny przyjął, iż charakter i zakres opieki, jakiej wymaga podopieczna B. P., nie uzasadnia stanowiska o konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą, która sprawowania tej opieki się podjęła. Z dokumentów włączonych do akt administracyjnych wynika wprost, że matka skarżącej, na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2020 roku, została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Stopień niepełnosprawności datowany jest od dnia [...] września 2020 roku. Zgodnie z powołanym orzeczeniem B. P. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby z uwagi na znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wywiad środowiskowy przeprowadzony na wniosek Działu Świadczeń Rodzinnych Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. potwierdził, że skarżąca roztoczyła osobistą opiekę nad niepełnosprawną matką ([...] lat). Skarżąca zamieszkuje z matką, która cierpi na niewydolność nerek, demencję starczą, ostatnio złamała kość łonową i ma wszczepioną endoprotezę lewego biodra. Pracownik socjalny stwierdził, że matka skarżącej ma problemy z poruszaniem się i nie jest w stanie sama funkcjonować. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązane jest przyjmować, że w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych pobieranie świadczeń przedemerytalnych nie powoduje utraty możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zapis ustawowy, że "świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia przedemerytalnego" należy rozumieć w ten sposób, że wykluczone jest jednoczesne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego oraz świadczenia przedemerytalnego. Przywoływany powyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przepisem, który reguluje zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym także świadczenia przedemerytalnego, które są przyznawane oraz wypłacane przez różne organy. Zwieszenie/wstrzymanie wypłaty świadczenia przedemerytalnego eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (porównaj wyrok NSA z 24.06.2021 r., I OSK 349/21, LEX nr 3195866). O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie/wstrzymanie wypłaty świadczenia przedemerytalnego oraz uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jego wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Podkreślić ponadto należy, że prowadząc postępowanie wszczęte na wniosek, gdzie rozpoznanie sprawy warunkują przesłanki zależne od strony, organ ma obowiązek najpóźniej wraz z informacją o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, wskazać stronie przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem (art. 79a §1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego). W ocenie Sądu w sprawie nie występują okoliczności uzasadniające usunięcie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji. Rozpoznanie kontrolowanej sprawy w zakresie koniecznym do jej ostatecznego rozstrzygnięcia jest możliwe w ramach kompetencji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 §1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego). Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana w tych samych granicach przedmiotowych i podmiotowych, co decyzja Burmistrz Gminy i Miasta J. . Ewentualne utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie narusza zakazu rozstrzygania sprawy na niekorzyść strony korzystającej z prawa do odwołania (art. 139 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego). Z powyższych względów, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z §14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015, poz. 180 ze zm.).