IV SA/Po 641/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) WSA Bożena Popowska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Cz. Ś. na postanowienie W. Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniesionego oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Sz. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] /-/B.Popowska /-/I.Kucznerowicz /-/P.Miładowski Cz. Ś. złożył w Komendzie Powiatowej Policji w Sz.oświadczenie mieszkaniowe wraz z wnioskiem o dokonanie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Strona wskazała, że swoje żądanie opiera między innymi na wydanej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w sprawie przyznania skarżącemu jako emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji bezterminowo uprawnienia do wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w Sz. zwrócił, na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: K.p.a.), wniesione przez Cz. Ś. oświadczenie mieszkaniowe. W uzasadnieniu organ stwierdził, że na podstawie § 9 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 - dalej: rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r.) posiadał kompetencję do przyznawania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Dalej organ wskazał, iż rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246), zmieniono rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. i jednocześnie uchylono § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. dotyczący właściwości komendantów powiatowych Policji. Zdaniem Komendanta w tym stanie prawnym brak jest organu właściwego do rozpoznania wniosku Cz. Ś., a żaden przepis prawa nie nakazuje stosowania przepisów dotychczasowych do istniejących zdarzeń i stanów prawnych. Organ wskazał również, iż przepis art. 19 K.p.a. ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu, co oznacza powinność przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową organu (art. 6 K.p.a.). Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł H. Ś. wskazując, iż Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z dnia 16 czerwca 2008 r. o sygn. akt I OSK 953/07 uznał, iż równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu jest należny emerytom. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] W. Komendant Wojewódzki Policji w P. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wskazując, iż Komendant Powiatowy (Miejski) Policji posiadał kompetencję do ustalania uprawnień do wydania decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów (rencistów) policyjnych oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie na podstawie § 9 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W nowelizacji z dnia 28 grudnia 2005 r. uchylono § 8 tego rozporządzenia, pozbawiając tym samym praw do tego świadczenia osoby uprawnione do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych. Uchylono również § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. wyłączając właściwość organów Policji w tej kategorii spraw. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji na podstawie obowiązujących przepisów (od 1 stycznia 2006 r.) nie ma możliwości wskazania właściwego organu do rozpoznania wniosków emerytów (rencistów) policyjnych od ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Komendant zwrócił również uwagę, iż podjęcie władczego działania bez kompetencji nadanej normą prawną dotknięte jest sankcją nieważności. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Cz. Ś. zarzucając mu naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w z zw. z art. 19, 65 oraz 66 § 3 K.p.a. poprzez nie uchylenie przez organ drugiej instancji postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w Sz., podczas gdy nie zaistniała żadna z przesłanek z art. 66 § 3 K.p.a. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowień obu instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że w razie stwierdzenia braku swej właściwości organ powinien sprawę (wniosek) przekazać organowi właściwemu i poinformować o tym stronę (art. 65 § 1 K.p.a.) Zwrócić podanie z odpowiednim pouczenie można tylko wtedy, gdy z treści samego wniosku nie można ustalić organu właściwego, albo gdy właściwy w sprawie jest sąd. Zdaniem skarżącego w przypadku, w którym Komendant Powiatowy uznał, że nie jest właściwym organem zobowiązany był przekazać sprawę organowi właściwemu. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, iż niedopuszczalnym jest przerzucenie na wnioskodawcę obowiązku poszukiwania organu właściwego dla rozpatrzenia danej sprawy. Skarżący nadmienił, że dostrzega problem właściwości organu, jaki występuje w tej sprawie oraz że podstawą dla przyznania emerytom równoważnika za remont mieszkania stanowił uchylony § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Zdaniem skarżącego w obecnym stanie prawnym nie ma podstaw do wydania decyzji o przyznaniu emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika za remont zajmowanego lokalu. Skarżący zwrócił uwagę, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z kwestią wydania decyzji, przyznającej uprawnienie bezterminowo. Następnie skarżący wskazał, że rozporządzenie zmieniające z dnia 28 grudnia 2005 r. nie zawiera przepisów przejściowych, które regulowałyby kwestię bytu prawnego decyzji wydanych na podstawie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., przyznających bezterminowo prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W szczególności nie ma przepisów, który wprost stanowiłby o utracie mocy prawnej takich decyzji i niedopuszczalności ich wykonania. Podsumowując skarżący stwierdził, że w sytuacji, gdy emerytowanemu policjantowi przyznano bezterminowo, na przyszłość uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu w drodze decyzji administracyjnej, która nie została cofnięta, organ administracji publicznej nie może odmówić wypłaty równoważnika. W odpowiedzi na skargę W. Komendant Wojewódzki Policji w P. wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy niewłaściwie zastosowały art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zdaniem Sądu nie można było a limine stwierdzać braku właściwości Komendanta Powiatowego Policji do załatwienia wniosku. W tej sprawie postępowanie należało rozpocząć od sprawdzenia podstawowej okoliczności, to jest czy skarżący legitymuje się ostateczną decyzją przyznającą mu bezterminowo równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz czy decyzja ta nie została (ostatecznie) wzruszona w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania. Było to tym bardziej potrzebne, że w treści wniosku skarżący wskazał, iż działała "w oparciu o decyzję Komendanta Powiatowego Policji (...) w sprawie przyznania (...) bezterminowo uprawnienia do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego". Należy zauważyć, że ustalenie faktu czy wnioskodawca składający oświadczenie mieszkaniowe w rozumieniu § 3 ust. 2 i § 5 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919) legitymuje się ostateczną decyzją o przyznaniu mu równoważnika pieniężnego za remont lokalu - determinuje sposób załatwienia tego oświadczenia i nie pozostaje także bez znaczenia z punktu widzenia problematyki określenia właściwości organu Policji. Przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego policjantom, co wcześniej dotyczyło także osób wymienionych w § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., następuje - co oczywiste - w formie decyzji administracyjnej (zob. § 9 ust. 1 oraz treść uchylonego ust. 2 rozporządzenia). Wykonanie decyzji o przyznaniu tego równoważnika nie polega jednak na automatycznej wypłacie stałej wysokości świadczenia w z góry ustalonej wysokości, a wymaga corocznego ustalenia kwoty równoważnika i jego wypłaty na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego corocznie przez beneficjenta równoważnika. Ustalenie i wypłata świadczenia następują w formie czynności materialno-technicznych organu. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. ustalenia uprawnień policjanta do otrzymywania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., oraz liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym w nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego. Oświadczenie mieszkaniowe stanowi zatem formę obowiązkowej deklaracji składanej corocznie przez uprawnionego, w oparciu o którą dokonuje się ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu oraz jego wysokości. Jest to przy tym obowiązek należący do beneficjenta świadczenia związany z wykonaniem decyzji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w przypadku ustalenia, iż skarżący dysponuje decyzją o przyznaniu mu bezterminowo równoważnika pieniężnego za brak lokalu (a na tą okoliczność wskazuje we wniosku jak i skardze), to jego oświadczenie (wniosek) winno być załatwione w trybie określonym w rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2002 r. zważając, że składa je osoba uprawniona - bowiem legitymująca się ostateczną decyzją o przyznaniu równoważnika. W takim przypadku nie zajdzie problem właściwości organu, bowiem zgodnie z § 3 ust. 7 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. równoważnik pieniężny, o którym mowa w ust. 1, wypłaca właściwa jednostka organizacyjna Policji. Powyższy przepis wskazujący organ uprawniony do wypłaty równoważnika nie został przez prawodawcę uchylony, ani zmieniony. W tym miejscu wymaga zaznaczenia, że uchylony § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. dotyczył tylko kompetencji organu do "wydawania decyzji" o uprawnieniu do równoważnika (w sprawach "przyznania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego"). Usunięcie z aktu prawnego tego przepisu nie oznacza, że organ traci uprawnienie do wykonania wydanych wcześniej, istniejących w obrocie prawnym i wiążących go decyzji administracyjnych, a w szczególności do podejmowania niezbędnych czynności materialno-technicznych służących realizacji tych decyzji (coroczne określenie wysokości równoważnika na podstawie oświadczenia mieszkaniowego i jego wypłata). Sąd uzupełniająco wskazuje, iż znane są mu kontrowersje wokół uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu osób wymienionych w uchylonym § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., jakie powstały na kanwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. U 4/08 (publ. OTK-A 2008/8/141). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał - odnosząc się do analogicznego przepisu rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918) - wyraził przekonanie, że nadanie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu tym osobom nie wynikało z ustawy, a rozporządzenie wykroczyło poza upoważnienie ustawowe. Na tle tego wyroku również uchylony później § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. (dotyczącego równoważnika za remont lokalu) mógł budzić poważne wątpliwości, co do jego konstytucyjności. Nie zmienia to jednak faktu, że ostateczne decyzje przyznające równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wymienionym w tym przepisie osobom wywołują skutki prawne i powinny być wykonywane przez organy, które je wydały tak długo, jak długo nie zostaną wzruszone w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania. Jeżeli natomiast Komendant Powiatowy ustali, że skarżący nie legitymuje się decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydaną w oparciu o uprzednio obowiązujący § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., to w takim przypadku powinien potraktować złożony przez skarżącego wniosek jako nowy wniosek o przyznanie równoważnika. W takiej sytuacji organ obowiązany będzie do umorzenia postępowania z uwagi na uchylenie przepisu konstytuującego uprawnienie dla emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście do równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Zdaniem Sadu nie można było w takiej sytuacji zwracać podania skarżącego w trybie art. 66 § 3 K.p.a. ponieważ dotyczyło ono niewątpliwie uprawnienia materialnego istniejącego w systemie prawa i podlegającego aktualnie orzecznictwu Komendanta Powiatowego Policji (równoważnik za remont lokalu mieszkalnego), tyle tylko, że osoba o nie występująca - z uwagi na swój status prawny - nie spełniała warunków do jego przyznania. Warto w tym miejscu przywołać stanowisko J. Borkowskiego, którego zdaniem "w sytuacji (...) wątpliwości odnośnie właściwości i kompetencji wynikającej z zawiłości interesu prawnego lub stanu faktycznego, nie może on (organ - przyp. autora )uchylić się od podjęcia czynności postępowania, które w zależności od wyniku postępowania wyjaśniającego albo zakończy się decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty, albo umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe" (zob. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 9, Warszawa 2008, s. 227). W tym miejscu wskazać należy, iż co prawda zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa oraz zgodnie z wynikającą z tego przepisu zasady, że kompetencji organów władzy publicznej nie można domniemywać, to jednakże nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) jest wykładnia przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, która zamykałaby jednostce możliwość dochodzenia jej praw podmiotowych o charakterze administracyjnym (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie ) z uwagi, iż w sprawie nie ma organu właściwego. W demokratycznym państwie prawa nie może być sytuacji, iż strona dochodząc swoich roszczeń (bez znaczenia czy jej przysługują czy nie) nie będzie miała możliwości ich weryfikacji przez odpowiednie organy. Zatem skoro w przedmiotowej sprawie uchylono przepis szczególny wskazujący konkretny organ do załatwienia przedmiotowej sprawy, to obowiązkiem organu wynikającym z demokratycznego państwa prawnego jest poszukiwanie w przepisach ogólnych regulacji pozwalającej na ustalenie organu właściwego. Uzupełniając powyższy wywód Sąd wskazuje, że nie miał wpływu na treść wyroku fakt, że na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, na dzień przed rozprawą, W. Komendant Wojewódzki Policji w P. przedłożył odpis decyzji Komendanta Rejonowego Policji w T. z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...] o przyznaniu skarżącemu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz kserokopię decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Sz. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] o wygaśnięciu decyzji nr [...], odpisu decyzji W. Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. nr [...] o uchyleniu decyzji nr [...] jak również decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Sz. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] wraz z dowodem doręczenia. Należy bowiem zauważyć, że z przedłożonych odpisów nie wynika czy decyzja nr [...] nie została zaskarżona, tym bardziej, że nie posiada klauzuli o jej ostateczności. Powyższa wątpliwość jest tym bardziej uzasadniona, ponieważ jak wynika z przedłożonych odpisów decyzji skarżący złożył odwołanie od poprzedniej decyzji o wygaśnięciu decyzji przyznającej mu równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, która na skutek rozpoznania odwołania decyzją W. Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. nr [...] została uchylona. Ponadto zauważyć należy, iż kwestia późniejszego przesłania do sądu ww. decyzji wskazuje jednoznacznie, że organ na etapie wstępnego badania wniosku (oświadczenie) nie sprawdzał ww. okoliczności, które w świetle wyżej przytoczonych argumentów uznać należy za istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Ograniczenie się przez organ do stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie został uchylony przepis będący podstawą przyznawania równoważnika, bez poczynienia stosownych ustaleń stanu faktycznego, jest niewystarczające. Mając na uwadze ilość zaistniałych ww. wątpliwości dotyczących uprawnienia skarżącego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu Sąd doszedł do przekonania, że powinny być one wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego. Mając na względzie, że w sprawie nie przeprowadzono koniecznych ustaleń, a w konsekwencji niewłaściwie zastosowano art. 66 § 3 K.p.a., Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - postanowił uchylić postanowienia obu instancji. /-/ I. Kucznerowicz /-/ P. Miładowski /-/ B. Popowska JH