IV SA/Po 655/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Rokietnica z dnia 29 maja 2023 r. nr LXVI/559/2023 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rokietnica, rejon osiedla Parkowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: a) § 24 ust. 1 pkt 5 w zakresie słowa "nieprzekraczalne", b) § 28 ust. 1 pkt 5 w zakresie słowa "nieprzekraczalne"; 2. zasądza od Gminy Rokietnica na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Gminy Rokietnica, w dniu 29 maja 2023 roku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podjęła uchwałę nr LXVI/559/2023 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rokietnica, rejon osiedla Parkowego. Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 17 lipca 2024 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na powyższą Uchwałę. Organ nadzoru zażądał stwierdzenia nieważność uchwały w części, tj. w zakresie: słowa "nieprzekraczalne" w § 24 ust. 1 pkt 5 i § 28 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały oraz zasądzenia od strony przeciwnej zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wojewoda stwierdził, że zachodzą rozbieżność pomiędzy ustaleniami części tekstowej oraz graficznej planu w zakresie rodzaju linii zabudowy, które budzą wątpliwości interpretacyjne. W treści § 24 ust. 1 pkt 5 i § 28 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 3MN, 5MN, 9MN i 10MN, ustalono "nieprzekraczalne linie zabudowy, zlokalizowane względem granic terenów w odległościach wskazanych na Rysunku planu", a w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały (część graficzna planu) dla części wskazanych terenów wyrysowano także "obowiązujące" linie zabudowy. Organ nadzoru rozpoznał taki stan rzeczy jako istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Gmina Rokietnica uznała zarzuty skargi za uzasadnione w całości oraz wniosła o odstąpienie od zasądzenia na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego stanowiska Wójt Gminy Rokietnica wskazał, że ustalenia rysunku planu w zakresie obowiązujących linii zabudowy należy uznać za wiążące prawnie. Pozostawienie w obrocie prawnym zapisu § 24 ust. 1 pkt 5 i § 28 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały bez słowa "nieprzekraczalne", czyli bez określania jakiego typu są to linie, z punktu widzenia organu gminy usuwa wątpliwości interpretacyjne stwierdzone przez organ nadzoru. W zaskarżonej uchwale ustalono definicje nieprzekraczalnej linii zabudowy (§ 2 pkt 13 uchwały) oraz obowiązujące linii zabudowy (§ 2 pkt 14 uchwały). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267). Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935; dalej w skrócie "P.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Rokietnica nr LXVI/559/2023 z dnia 29 maja 2023 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rokietnica, rejon osiedla Parkowego. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 56 Uchwały), tj. z dniem 8 lipca 2023 roku, nadal obowiązuje oraz nie była nowelizowana. Zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co zostało expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej w skrócie "u.p.z.p."). Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd miał na względzie, że skargę na uchwałę Rady wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g."). Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały (co, jak podano w skardze, nastąpiło w dniu 12 czerwca 2023 roku) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją do sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności w rozumieniu art. 147 § 1 P.p.s.a., należało dokonać na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W skardze nie podnoszono, a Sąd nie ujawnił z urzędu, aby zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania. Natomiast zarzuty sformułowane w skardze Sąd podziela w całości uznając je za trafne. Z treści zaskarżonej Uchwały wynika, że symbol terenu elementarnego to obowiązujące oznaczenie, przez które następuje odniesienie ustaleń zagospodarowania przestrzennego i zabudowy do konkretnej części obszaru opracowania. Objaśnieniami wskazującym przeznaczenie jest literowe oznaczenie na końcu każdego symbolu terenu elementarnego. Obowiązujące znaczenie dla skrótu MN to "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" (§ 1 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 zaskarżonej Uchwały). W treści § 2 zaskarżonej Uchwały określone zostały definicje pojęć. Ilekroć w Uchwale jest mowa o: - nieprzekraczalnej linii zabudowy to należy przez to rozumieć linię definiującą minimalną odległość, w jakiej dopuszcza się sytuowanie budynków od terenów o innych funkcjach, wyznaczoną na Rysunku Planu (§ 2 pkt 13 uchwały), - obowiązującej linii zabudowy to należy przez to rozumieć linię definiującą obowiązującą odległość, w jakiej nakazuje się sytuowanie budynków, wyznaczoną na Rysunku Planu, przy czym odpowiednio do długości obowiązującej linii zabudowy musi być na niej zlokalizowane co najmniej 55% lica budynku lub budynków odpowiadającej tej linii, z wyłączeniem balkonów, wykuszy, zadaszeń, a w stosunku do wyznaczonej linii obowiązuje jednostronna tolerancja wymiarowa 0,30 m, co jest uznawane za spełnienie warunku zlokalizowania na linii (§ 2 pkt 14 uchwały). Na rysunku planu zostały wyznaczone, między innymi, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolami od 1MN do 17MN. Zgodnie z częścią graficzną planu dla jednostek oznaczonych: - symbolem 3MN od strony frontowej (ul. Akacjowa, odcinek droga 1KDD,) na szerokości działek ewidencyjnych nr 154/37, nr 154/38, nr 154/39, nr 154/40, nr 154/41 oraz nr 154/43, - symbolem 3MN od strony frontowej (ul. Jesionowa, odcinek droga 3KDD,) na szerokości działek ewidencyjnych nr 154/46, nr 154/47, nr 154/48, nr 154/50 oraz nr 154/51, - symbolem 5MN od strony frontowej (ul. Akacjowa, odcinek droga 1KDD,) na szerokości działek ewidencyjnych nr 154/25, nr 154/26, nr 154/27 oraz nr 154/28, - symbolem 5MN od strony frontowej (ul. Jesionowa, odcinek droga 4KDD,) na szerokości działek ewidencyjnych nr 154/31 oraz nr 154/32, - symbolem 9MN od strony frontowej (ul. Akacjowa, odcinek droga 2KDD) na szerokości działek ewidencyjnych nr 154/98, nr 154/100, nr 154/102 oraz nr 154/141, - symbolem 10MN od strony frontowej (ul. Jodłowa, odcinek droga 7KDD,) na szerokości działek ewidencyjnych nr 154/157, nr 154/158, nr 154/159 oraz nr 154/60, wyrysowana została obowiązująca linia zabudowy, zastosowano oznaczenie graficzne, które według legendy do rysunku planu jest właściwe dla obowiązującej linii zabudowy. Tymczasem w treści § 24 ust. 1 pkt 5 uchwały, w ramach określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami 3MN, 4MN, 5MN, 6MN, przyjęto ustalenie, że "W ramach zagospodarowania terenu wyznacza się nieprzekraczalne linie zabudowy, zlokalizowane względem granic terenów w odległościach wskazanych na Rysunku Planu". Analogicznie, w § 28 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały, w ramach określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami 9MN, 10MN, 11MN, 12MN i 13MN, przyjęto ustalenie, że "W ramach zagospodarowania terenu wyznacza się nieprzekraczalne linie zabudowy, zlokalizowane względem granic terenów w odległościach wskazanych na Rysunku Planu". W tym stanie rzeczy Sąd podzielił zgodne stanowisko stron postępowania, że pomiędzy częścią tekstową i graficzną zaskarżonego planu miejscowego, w zakresie opisanym powyżej, występują rozbieżności, co do rodzaju linii zabudowy na terenach 3MN, 5MN, 9MN oraz 10MN, które budzą wątpliwości interpretacyjne odnośnie obowiązujących zasad lokalizacji zabudowy. Sąd podziela stanowisko, że powyższe rozbieżności należało rozpoznać jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu, a w szczególności § 8 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), który nakazuje stosować na projekcie rysunku planu miejscowego nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Przyjmuje się, że rozbieżności w ustaleniach części tekstowej i rysunkowej Planu stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (wyrok WSA w Poznaniu z 20.06.2024 r., IV SA/Po 267/24, LEX nr 3733070). W toku postępowania nadzorczego oraz sądowego skarżona Gmina konsekwentnie utrzymuję, że jej rzeczywiste intencje planistyczne przedstawione zostały w części graficznej planu. Gmina podnosi przy tym, że część graficzna planu jest równie istotna, jak część tekstowa planu i domaga się, aby linie zabudowy wyznaczone na rysunku planu uznać za wiążące prawnie. W ocenie Sądu uwzględnienie zgodnego stanowiska stron postępowania i orzeczenie o nieważności § 24 ust. 1 pkt 5 oraz § 28 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały w zakresie słowa "nieprzekraczalne" w całości usuwa ujawnione rozbieżności pomiędzy częścią tekstową i graficzną planu. Zakres normowania wskazanych jednostek redakcyjnych, po usunięciu słowa "nieprzekraczalne" oraz uwzględnieniu treści definicji obowiązującej linii zabudowy i treści definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy, uzgodniona zostaje treść tekstowa i graficzna planu. Zasady lokalizacji zabudowy wskazane w powołanych jednostkach redakcyjnych odnosić się będą do całości obszaru oznaczonego symbolami 3MN, 4MN, 5MN, 6MN, czyli zarówno do działek z linią zabudowy wyznaczoną jako linia nieprzekraczalna oraz jak i do działek z wyrysowaną linią obowiązującą. W takim kształcie, tj. bez ustaleń zakwestionowanych skargą, zaskarżona Uchwała może funkcjonować w obrocie prawnym. Uwzględniając powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 24 ust. 1 pkt 5 oraz § 28 ust. 1 pkt 5 w zakresie słowa "nieprzekraczalne". Sąd nie ujawnił okoliczności uzasadniających odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Stąd, w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018, poz. 265 ze zm.), zasądzono od Gminy R. na rzecz Wojewody kwotę [...]zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru.