IV SA/Po 662/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu w trybie uproszczonym w dniu 09 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 11 lutego 2021 r. nr XL/391/2021 w sprawie nadania nazwy osiedla w miejscowości Jarocin 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Jarocinie na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą nr XL/391/2021 z dnia 11 lutego 2021 roku Rada Miejska w Jarocinie, wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 roku, poz. 713, zwana dalej: "u.s.g.") oraz na podstawie art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 roku, poz. 470, zwana dalej: "u.d.p.") nadała nazwę "Osiedle Nowy Świat" dla terenu położonego w miejscowości Jarocin obejmującego nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów numerami działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], arkusz mapy nr [...], obręb ewidencyjny B.-K.. Uchwała została opublikowana (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2021 r. poz. 1478). Z uzasadnienia uchwały wynika, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych należy do właściwości rady gminy. Przy czym, jeżeli jest to droga wewnętrzna, to zgodnie z art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych konieczne jest wcześniejsze uzyskanie pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Na działkach o numerach ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], arkusz mapy nr [...], położonych w Jarocinie (obręb B.-K.) zostały wybudowane budynki mieszkalne oraz w najbliższym czasie będzie kontynuowana zabudowa mieszkalna. W związku z tym użytkownik wieczysty przedmiotowych działek budowlanych wystąpił z prośbą o nadanie nazwy osiedla dla ww. nieruchomości. Wprowadzenie przedmiotowej nazwy pozwoli nadawać numerację porządkową istniejącym i przyszłym obiektom budowlanym zlokalizowanym na tym terenie. Ponadto, nadanie nazw ulicom i osiedlom służy bezpieczeństwu mieszkańców oraz precyzuje lokalizację dla nieruchomości (wykorzystywane m.in. przez służby ratownicze). W. W., zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł [...] czerwca 2021 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na opisaną powyżej uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa oraz wnosząc o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Przepisom uchwały zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. oraz art. 8 ust. 1a u.d.p. Uzasadniając wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] zwrócił się do Rady Miejskiej w J. o przesłanie wyjaśnień, z których wynikałoby, czy działki geodezyjne o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], arkusz mapy nr [...], obręb ewidencyjny B.-K., stanowią drogi wewnętrzne w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Burmistrz Jarocina wyjaśnił, że działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], arkusz mapy [...], obręb B.-K. położone w Jarocinie w ewidencji gruntów i budynków oznaczone są symbolem Bi. Z przeprowadzonej przez tamtejszy organ analizy wynika, że przedmiotowe działki nie stanowią drogi wewnętrznej. W dalszej części uzasadnienia Skarżący wskazał, że zgodnie z Konstytucją organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a w świetle art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. dla stanowienia aktów miejscowych wymagane jest wyraźne upoważnienie w przepisach prawa. Tymczasem treść przepisów, które były podstawą wydania zaskarżonej uchwały nie dawała Radzie Miasta Jarocin upoważnienia ustawowego do podjęcia zaskarżonej uchwały. Teren (działka geodezyjna) któremu nazwę nadała uchwałą Rada nie stanowi zatem ani drogi publicznej ani drogi wewnętrznej. Jest to teren, na którym powstał kompleks budynków mieszkalnych i zabudowa taka ma być kontynuowana, wobec czego nie można uznać, że podlega pod dyspozycję przepisów art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. i art. 8 ust. la ustawy o drogach publicznych. Ponadto Skarżący stwierdził, że z kwestionowanej uchwały nie wynika, ażeby intencją Rady było nadanie nazwy osiedlu jako jednostce pomocniczej miasta Jarocina. Podkreślono, że ustawa, ani tym bardziej ustawa o drogach publicznych, nie określają upoważnienia rady gminy do nadania nazwy osiedlu, które miałoby być zlokalizowane na działce (zespole działek) będącej własnością osób prywatnych, na których istnieje, bądź planowana jest określona zabudowa. Z tych powodów, zdaniem Wojewody, badana uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Jarocina wskazał, że Gmina Jarocin podjęła niezbędne działania w przedmiocie przygotowania projektu uchwały uchylającej zaskarżoną uchwałę. Następnie pismem z dnia 23 września 2021 roku Burmistrz przesłał uchwałę nr L/470/2021 Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 30 września 2021 roku w sprawie uchylenia uchwały nr XL/391/2021 Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 11 lutego 2021 roku w sprawie nadania nazwy osiedla w miejscowości Jarocin. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325, dalej jako "P.p.s.a"), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr XL/391/2021 Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 11 lutego 2021 roku o nadaniu nazwy osiedla w miejscowości Jarocin. Skargę na przedmiotową uchwałę złożył Wojewoda Wielkopolski, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; a także postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05; CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g., do sądu administracyjnego. Przedmiotowa skarga jest zatem dopuszczalna. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 roku, poz. 713, zwana dalej: "u.s.g.") oraz art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 roku, poz. 470, zwana dalej: "u.d.p."). Zgodnie ww. przepisem u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy (miejskiej) należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm. 1 ), a także wznoszenia pomników. Natomiast z art. 8 ust. 1a u.d.p. wynika, że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Zgodnie z definicjami zawartymi w art. 4 pkt 2 i 3 u.d.p. ulicą jest droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Drogą jest natomiast budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z kolei zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Jak wynika z treści art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi wewnętrzne to drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Sąd uznaje za trafny zarzut Wojewody Wielkopolskiego dotyczący naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. i art. 8 ust. 1a u.d.p. Rada Miejska dokonała błędnej wykładni i niewłaściwie uznała, że przepisy te mogą stanowić podstawę do podjęcia uchwały w przedmiocie nadania nazwy osiedla. Teren, któremu nazwę nadała uchwałą Rada nie stanowi ani drogi publicznej ani drogi wewnętrznej w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów. Słusznie wskazał Skarżący, że jest to teren na którym powstał kompleks budynków mieszkalnych i zabudowa taka ma być kontynuowana i z uwagi na to nie podlega pod dyspozycję art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. i art. 8 ust. 1a u.d.p. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2018 roku, sygn. II OSK 2894/17, że z przepisu art. 18 u.s.g. nie wynika, że rada gminy jest uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie nazw innych obiektów, niż ulice i place będące drogami publicznymi lub drogami wewnętrznymi w rozumieniu u.d.p. Podstawy do podjęcia uchwały w sprawie nadania nazwy osiedlu, nie można wywieść także z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w powiązaniu z innymi normami powszechnie obowiązującymi odnoszącymi się do takiej części terenu gminy, którą można określić jako osiedle. Pojęcie osiedla występuje w przepisach u.s.g. i kompetencje organów gminy w odniesieniu do jednostki określanej mianem osiedla nie mogą abstrahować od pojęcia normatywnego sformułowanego w tej ustawie. W myśl przepisów art. 5 ust. 1-3 u.s.g., rada gminy może utworzyć jednostki pomocnicze, do których zaliczone zostały osiedla. Utworzenie jednostki pomocniczej wiąże się w sposób oczywisty z nadaniem jej nazwy, co nie narusza przepisów o ustalaniu nazw miejscowości (patrz: wyrok NSA z dnia 19 września 2000 r., sygn. akt II SA 1416/00). Warunkiem koniecznym nadania nazwy osiedlu w tym trybie jest utworzenie osiedla jako jednostki pomocniczej gminy. Jest oczywiste, że objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała nie była aktem rady gminy powołującym jednostkę pomocniczą i nadającym tej jednostce nazwę. Na tle unormowań u.s.g. nie ma podstaw do konstruowania pojęcia osiedla innego, niż osiedle rozumiane jako jednostka pomocnicza gminy. Definiowanie osiedla jako gruntu przeznaczonego do zabudowy lub nawet zabudowanego kwartału miasta (zespołu mieszkaniowego) może mieć uprawnienie na płaszczyźnie urbanistycznej. Nie jest to jednak pojęcie normatywne występujące w przepisach u.s.g. Brak kompetencji rady gminy (rady miejskiej) do podjęcia zaskarżonej uchwały potwierdzają przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. Nr 166, poz. 1612 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 9 tej ustawy, użyte w ustawie określenie osiedla oznacza zespół mieszkaniowy stanowiący integralną część miasta lub wsi. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, że urzędowe nazwy ustala się, zmienia i znosi dla: 1) miejscowości zamieszkanych i ich części; 2) miejscowości niezamieszkanych i ich części; 3) obiektów fizjograficznych. Ustalenie urzędowej nazwy dla miejscowości i ich części następuje po przeprowadzeniu uregulowanej w ustawie procedury, którą wieńczy ustalenie nazwy w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw administracji publicznej (art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych). Kompetencja rady gminy w tej procedurze jest ściśle określona. Polega na złożeniu wniosku, który w przypadku dotyczącym nazwy miejscowości zamieszkanej powinien być poprzedzony konsultacjami z mieszkańcami tej miejscowości (art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych). Sąd w pełni podziela ocenę prawną zawartą w ww. wyroku NSA, że nadanie nazwy miejscowości lub jej części w przedstawionym trybie nie jest zatem sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżoną ustawami na rzecz innych podmiotów, o których mowa w art. 6 ust. 1 u.s.g. Obowiązek działania każdego organu na podstawie przepisu prawa, w przypadku w którym dochodzi do uzupełniania się kompetencji organów państwowych i samorządowych, wymaga precyzyjnego wskazania podstawy prawnej dla każdego z organów do podejmowania określonych działań administracyjnych. Uchwała rady gminy o nadaniu nazwy ulicy jest aktem prawa miejscowego, wydawanym na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (patrz: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 633/1,ONSAiWSA 2012/3/55). Niezależnie zatem od kwestii ustrojowych i kompetencyjnych, podjęcie uchwały ustanawiającej normy prawa miejscowego, a więc normy powszechnie obowiązujące, jest możliwe tylko w warunkach wyraźnego upoważnienia ustawowego. Takiego upoważnienia nie można domniemywać. Skoro upoważnienie rady gminy i w ogóle samorządu gminnego w zakresie nazewnictwa określonych elementów struktur urbanistycznych zostało w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. ograniczone do ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu u.d.p., to znaczy, że dziedzina ta została kompletnie uregulowana. Upoważnienia tego nie można rozszerzać, chyba że zawiera je inny wyraźny przepis prawa. Takim przepisem jest jedynie norma art. 5 ust. 1 u.s.g. Nadanie nazwy osiedlu jako jednostce pomocniczej jest jednak tylko techniczną koniecznością towarzyszącą realizacji kompetencji gminy w dziedzinie kształtowania struktur samorządu lokalnego w ramach tej wspólnoty samorządowej. Nazewnictwo służy w tym wypadku wyodrębnieniu jednostek pomocniczych jako struktur samorządu, a nie urzędowemu nazewnictwu miejscowości lub jej części, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Warto zaznaczyć, że sytuacji ustrojowej i kompetencyjnej, która wystąpiła w niniejszej sprawie nie można porównywać z nadaniem nazw ulicom niestanowiącym dróg publicznych, które było przedmiotem uchwały NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OPS 2/05, ONSAiWSA 2005/5/88). Przede wszystkim, pomijając inne uwarunkowania wskazane w uzasadnieniu tej uchwały, przypomnieć należy, że chodziło o kompetencję wskazaną w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., z tym, że ograniczoną, według dosłownego ówczesnego brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 13, do ulic będących drogami publicznymi. Z uwagi na niewątpliwie lokalny charakter tej sprawy oraz jej niezastrzeżenie dla innych organów, możliwe było uznanie, że celem przepisu było nadanie nazw wszystkim drogom powszechnie dostępnym pełniącym funkcje ulic. Oznacza to, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. nie odnosi się do obszarów niebędących drogami publicznymi, placami, czy drogami wewnętrznymi należącymi do właścicieli prywatnych. Stwierdzić zatem należało nieważność zaskarżonej uchwały w całości, jako podjętej z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., co stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Końcowo wskazać należy, że mimo iż Rada Miejska Jarocina wspominaną już uchwałą nr L/470/2021 z dnia 30 września 2021 roku uchyliła zaskarżoną uchwałę nr XL/391/2021 z dnia 11 lutego 2021 roku, to utrata mocy obowiązującej uchwały na skutek kolejnej uchwały organu stanowiącego powoduje jedynie wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem od daty uchylenia (ze skutkiem ex nunc na przyszłość). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały bądź jej konkretnego przepisu wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ze skutkiem ex tunc). W tej ostatniej sytuacji dany przepis uchwały należy traktować tak, jakby nigdy nie został podjęty (uchwalony). Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiego przepisu. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., W 5/94 wskazał, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. W świetle powyższego Sąd przyjął, że uchylenie zaskarżonej uchwały przez Radę nie zwalniało Sądu z obowiązku stwierdzenia jej nieważności. Mając na uwadze powyższe, niezasadny okazał się zatem wniosek o oddalenie wniosku o zasądzenie od Gminy Jarocin na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kosztów postępowania sądowego w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku, na postawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., na które składało wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł. Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż Skarżący w piśmie z dnia 11 sierpnia 2021 r. złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.