IV SA/Po 663/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Karol Pawlicki Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L[...] na rzecz J.P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana IV SA/Po 663/10 UZASADNIENIE W dniu [...] października 2008 r. państwo K. i M.Ż. złożyli w Urzędzie Miasta L. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku warsztatowo -mieszkalnego na budynek handlowo - usługowo - mieszkalny przy ul. [...] w L. (działki o nr ewidencyjnych [...],[...] arkusz mapy [...]). Prezydent Miasta L , działający jako organ pierwszej instancji, po wszczęciu postępowania stwierdził, iż teren objęty planowaną inwestycją nie jest objęty żadnym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania, na wniosek organu, działającego na podstawie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 2 i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydane zostały dwa postanowienia uzgadniające: postanowienie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Poznaniu Delegatura w L. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. ([...]), regulujące kwestie ochrony konserwatorskiej planowanej inwestycji i postanowienie Miejskiego Zarządu Dróg i Inwestycji w L. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], regulujące kwestie zjazdu z drogi publicznej na teren objęty inwestycją. Postanowienia te stały się prawomocne. Ponadto organ pierwszej instancji uzyskał opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L z dnia [...] listopada 2008 r. dotyczącą warunków sanitarnych, higienicznych i zdrowotnych na terenie planowanej inwestycji. W dniu [...] lipca 2009 r. Prezydent Miasta L wydał decyzję nr [...] ([...]) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku warsztatowo -mieszkalnego na budynek handlowo -usługowo - mieszkalny przy ul. [...] w L. (działki o nr ewidencyjnych [...],[...] arkusz mapy [...]). W dniu 3 sierpnia 2009 r. odwołanie od powyższej decyzji złożył pan J.P. W odwołaniu zarzucił on, iż decyzja nie reguluje kwestii zapewnienia przez inwestora minimalnej ilości miejsc postojowych na terenie posesji. Odwołujący się powołał się na pogląd wyrażony w toku postępowania przez Miejski Zarządu Dróg i Inwestycji Urzędu Miasta L., zgodnie z którym, o konieczności zapewnienia minimalnej ilości miejsc postojowych na terenie objętym inwestycją rozstrzyga organ wydający decyzję o warunkach zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi. Nadto odwołujący stwierdził, że organ nie wyjaśnił prawnych przesłanek odstąpienia od uregulowania w decyzji sprawy miejsc postojowych, a także organ nie podał przepisów odrębnych nakładających na inwestora obowiązek zapewniania miejsc parkingowych oraz nie stronom pojęcia "minimalna ilość miejsc parkingowych". W dniu 19 sierpnia 2009 r. wnioskodawcy złożyli pismo, w którym wyrazili swój sprzeciw wobec działań pana J.P., który bezzasadnie opóźnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ich inwestycji. W dniu [...] września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z dalszymi zmianami, dalej ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Organ przytoczył treść art. 61 ust. 1 ustawy, wskazując, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w przepisie wymienionych. Zgodnie z powyższym, organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dokonuje analizy zamierzenia inwestycyjnego pod względem łącznego spełnienia w/w przesłanek zawartych w art. 61 ust 1 ustawy. W niniejszym przypadku, organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdził, iż wniosek inwestora nadaje się do uwzględnienia. Podstawą do wydania decyzji była analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykonana przez uprawnionego geodetę, z której wynika, iż przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy może być uwzględniony. Organ pierwszej instancji uzyskał także wymagane postanowienia uzgadniające na teren objęty inwestycją. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, wskazując na treść decyzji o warunkach zabudowy i stwierdził, że przedmiotowa decyzja zawiera wymagane ustalenia. W decyzji zawarto bowiem ustalenia dotyczące: rodzaju inwestycji; warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego w zakresie: rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy, linii zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości budynku i geometrii jego dachu, architektury budynku (pkt 1 a); dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury współczesnej, ochrony środowiska i zdrowia ludzi (pkt 1 b); obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt 1 c); ochrony interesów osób trzecich (pkt 1 d); zagospodarowania na podstawie odrębnych przepisów (pkt 3); linii rozgraniczających teren inwestycji (pkt 2). Wobec powyższego, Kolegium nie znalazło podstaw dla zakwestionowania wydanej decyzji i utrzymało ją w mocy jako prawidłową i zgodną z prawem. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Kolegium uznało je za nieuzasadnione. Organ wyjaśnił, iż uprawnienie organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy do określenia ilości miejsc parkingowych nie wynika bezpośrednio z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże w art. 54 punkt 2 lit. a) i c) ustawy, który zgodnie z art. 64 ust. 1 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, jest mowa o tym, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa m. in. warunki zagospodarowania terenu w zakresie kształtowania ładu przestrzennego oraz komunikacji. W tych dwóch unormowaniach należy dopatrywać się legitymacji organu do określenia ilości miejsc parkingowych przy planowanym obiekcie. Zatem, zdaniem organu, uprawnienie do określania ilości miejsc parkingowych wynika z ogólnej klauzuli o obowiązku kształtowania ładu przestrzennego, (art. 2 pkt 1 ustawy). Kolegium zwróciło uwagę, iż przepisy nie nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązku uregulowania w decyzji o warunkach zabudowy, kwestii miejsc postojowych dla samochodów. Organ administracyjny ma w tym zakresie uprawnienie co oznacza, że może lecz nie musi zawrzeć w decyzji regulacji w przedmiocie miejsc postojowych dla samochodów. SKO przyjęło, iż w realiach niniejszej sprawy, organ pierwszej instancji nie uznał za konieczne nałożenie na inwestora obowiązku zapewnienia określonej ilości miejsc postojowych dla samochodów. Organ zwrócił też uwagę na to, iż inwestor już w swoim wniosku zaznaczył, że nie przewiduje lokalizowania na działce pod inwestycję miejsc postojowych, a ewentualne pojazdy powinny być parkowane na okolicznych parkingach. W ocenie Kolegium takie rozwiązanie sprawy jest dopuszczalne. J.P. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zarzuty dotyczą naruszenia przepisów prawa dotyczących ustalenia minimalnej ilości miejsc parkingowych oraz wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek prawnych podjętych w sprawie decyzji. Skarżący wskazał, iż w toku postępowania organ I instancji "wydał wiele sprzecznych ze sobą decyzji dotyczących zapewnienia niezbędnej ilości miejsc parkingowych w związku z inwestycją polegającą na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku warsztatowo -mieszkalnego na budynek handlowo - usługowo -mieszkalny przy ul. [...] w L. (działki o nr ewidencyjnych [...],[...] arkusz mapy [...]), wymieniając kolejno wydawane postanowienia MZD w L. Skarżący odniósł się też do uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, nie zgadzając się z podniesioną tam argumentacją. Skarżący powołał się na treść art. 6 i 7 kpa. Nadto podał, iż w odniesieniu do sąsiedniej nieruchomości, której jest współwłaścicielem, organ w decyzji o warunkach zabudowy nałożył obowiązek zapewnienia 2 miejsc parkingowych na każdy obiekt usługowy i 1 miejsce na każde mieszkanie. Wynika z tego, że organ I instancji naruszył również zasadę równości unormowaną w art. 31 ustawy zasadniczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł ojej oddalenie, powołując się na argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje; Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn, niż podaje skarżący. Oceniając legalność zaskarżonej czynności wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, inny akt lub czynność z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania. Z treści powołanych przepisów wynika, iż sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego - bada z urzędu zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem materialnym i przepisami normującymi postępowanie przed organami administracji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa). W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wykazują istotne wady procesowoprawne, co powoduje, że Sąd nie przeprowadza merytorycznej ich kontroli. W wyniku analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego uznać należy, iż w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 156 par. 1 pkt 2 kpa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Należy dodać, iż wady takie Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu. Sąd stwierdził, iż zarówno decyzja organu I jak i II instancji, skierowane były m. in. do M.K. Nazwisko K.M. widnieje w wypisie uproszczonym z ewidencji gruntów z dnia 29 października 2008 r. dot. jednostki ewidencyjnej [...]. L. obręb [...] z informacją, iż osoba ta jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. N. [...] w L. (k-12). Z załącznika graficznego do analizy funkcji dotyczącej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku warsztatowo -mieszkalnego na budynek handlowo - usługowo - mieszkalny przy ul. [...] w L (k-75) wynika, że nieruchomość przy ul. N. [...] mieści się w granicach obszaru analizowanego w związku z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Powyższe dane wskazują, że M.K. mógłby mieć przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Tak też uznał organ I instancji, wysyłając pisma na adres M.K. (k- 20 i k- 53) oraz wymieniając M.K. w wykazie osób otrzymujących decyzję. Ta ostatnia uwaga dotyczy też wykazu osób otrzymujących decyzję organu odwoławczego. Jak jednak wynika z akt sprawy, M.K. nie doręczono ww. pism oraz decyzji organu I instancji (zwrotka jest niepodpisana, a na kopercie jest adnotacja: "Adresat zmarł" - k- 83). Ta sama uwaga dotyczy niedoręczenia decyzji organu II instancji (zwrotka jest niepodpisana, a na kopercie jest adnotacja: "Adresat zmarł" - strona nienumerowana). Organy pominęły te fakty, jakby nie miały one żadnego znaczenia prawnego. W toku postępowania sądowoadministracyjnego ustalono, na podstawie odpisu skróconego aktu zgonu z dnia [...].11.2009r. nr [...] (k. 103 akt sądowych), że M.K. zmarł w dniu [...] maja 2007r. Oznacza to, że organy obu instancji prowadziły postępowanie czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydawania decyzji (a także w dniu wszczęcia postępowania), co stanowi naruszenie dyspozycji art.. 156 §1 pkt 2 kpa. Takie naruszenie prawa nakazuje Sądowi uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 27 marca 2009r. sygn. akt II OSK 151/09, LEX nr 486351). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązek ten oznacza również konieczność prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczania wyłącznie takim osobom decyzji. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że decyzja ta jest obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r. II S.A. 261/83, LEX 10693; z 14 listopada 2001 r. I S.A. 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w W-wie z 20 sierpnia 2006 r. IV S.A/Wa 1973/05, LEX 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108). Podsumowując, organy obu instancji prowadziły postępowanie czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydawania postanowienia, co stanowi naruszenie dyspozycji art. 156 §1 pkt 2 kpa w związku z art. 126 kpa. Jak już wskazywano, takie naruszenie prawa nakazuje Sądowi uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę, organ pierwszej instancji prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Dopiero po prawidłowym ustaleniu kręgu stron postępowania sprawa może zostać merytorycznie rozpatrzona. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania orzeczono podstawie art. 152 ppsa. O kosztach orzeczono na postawie art. 200 ppsa. ja