IV SA/Po 664/21

Dnia 24 sierpnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2021 roku sprawy ze sprzeciwu M. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw. Prezydent Miasta P., decyzją z dnia [...] maja 2021 roku (nr [...]), umorzył wznowione postępowanie administracyjne w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej przy ul. M. w P. zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] października 2019 roku (nr [...]). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że warunkiem formalny wszczęcia i prowadzenia postępowania wznowieniowego jest dochowanie miesięcznego terminu na złożenie podania o wznowienie. Termin ten zaczyna biec od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. Należy go liczyć od dnia uzyskania informacji o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, a nie od dnia, w którym strona powzięła informację, że okoliczność ta może stanowić podstawę wznowienia. D. M. i P. M. byli stronami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę inwestorowi M. W.. Otrzymali zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zapewniono im możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dopiero po przeszło roku od wydania decyzji, poprosili o możliwość zapoznania się z aktami i na podstawie informacji z tych akt, wnieśli o wznowienie postępowania. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że wnioskodawcy, jako strony postępowania mogli zapoznać się z aktami sprawy (w tym projektem budowlanym) w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Z tego powodu termin miesięczny należy liczyć od dnia wydania decyzji, czyli od najpóźniejszego dnia wyznaczonego na zapoznanie się z aktami sprawy oraz złożenie ewentualnych uwag i wniosków. W przeciwnym razie strona, która zrezygnowała z przysługujących jej uprawnień procesowych zyskiwałaby większe prawa kwestionowania decyzji w trybie nadzwyczajnym wznowienia, co stoi w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Wobec tego mając na uwadze fakt wydania postanowienia o wznowieniu, postępowanie wznowione należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Wojewoda, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania D. M. i P. M., decyzją z dnia [...] czerwca 2021 roku (nr [...]), uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że we wniosku powołano dwie przesłanki wznowienia postępowania: decyzja została wydana w wyniku przestępstwa (art. 145 §1 pkt 2 K.p.a.) oraz wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Organ odwoławczy ustalił, że odwołujący się w dniu [...] stycznia 2021 roku otrzymali materiały sprawy. Po analizie otrzymanych materiałów wnioskodawcy ujawnili, że w projekcie budowlanym przedstawionym do zatwierdzenia została zawyżona wysokość ich garażu (w rzeczywistości wynosi 290cm). Przedstawione urzędowi rysunki obrazowały równe wysokości garażu posadowionego i projektowanego w obrębie wspólnej granicy. Przyjęcie nieprawidłowej wysokości spowodowało, że organ rozpoznający sprawę wydał pozwolenie na wybudowanie garażu inwestora do wysokości przez niego pożądanej, powodując potężną dysproporcję pomiędzy budynkami w granicy działek. Wskazując na powyższe organ odwoławczy przyjął, że zastrzeżenia odwołujących dotyczą przedstawienia w zatwierdzonym projekcie budowlanym wysokości garażu inwestora w odniesieniu do wysokości garażu usytuowanego na ich działce. Na rysunku przekroju A-A (str. 98 projektu budowlanego, nr rysunku A-5) przedstawione zostały garaże - projektowany i istniejący na działce wnoszących odwołanie. Wysokość garaży jest taka sama, ewentualnie garaż istniejący można uznać za minimalnie wyższy. W taki sam sposób garaże zostały przedstawione na rysunkach: przekrój D-D (str. 101, nr rysunku A-8), elewacja północna-frontowa (str. 103, na rysunku A-10), elewacja południowa (str. 105, nr rysunku A-12). W piśmie z dnia [...] marca 2021 roku projektant wyjaśnił, że rzędna wysokości najwyżej położonych krawędzi dachu projektowanego garażu wynosi +3,78m p.p.p. Licząc od projektowanego poziomu terenu jest to 3,80 metra. Wysokość projektowanego garażu została zatwierdzona w prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na rysunkach zatwierdzonego projektu naniosłem orientacyjny zarys istniejącego garażu sąsiada. Narysowałem go tylko jako kontekst, jako rysunek poglądowy, który miał pokazać, że garaż projektowany będzie przylegał do ściany budynku istniejącego na działce sąsiedniej. Narysowany w projekcie budowlanym zarys garażu sąsiada nie jest częścią projektu, a uzyskana decyzja o pozwoleniu na budowę nie dotyczy tego obiektu. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że wyjaśnienia wnioskodawców oraz projektanta wskazują na wysokie prawdopodobieństwo zaistnienia przesłanki (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). M. W. (inwestor), reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystała z prawa sprzeciwu do sądu administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 64b P.p.s.a. strona zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w związku z uznaniem, iż zachodzi potrzeba wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, 2) art. 138 § 2 w związku z art. 148 § 1 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji pomimo wyjaśnienia przyczyny przekroczenia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, 3) art. 138 § 2 w związku z art. 15 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że organ odwoławczy nie wskazał na jakiekolwiek okoliczności, które nie byłyby przedmiotem badania przez Prezydenta Miasta P.. Strona uznaje, że organ I instancji zgromadził odpowiednie dowody i ustalił wszystkie niezbędne okoliczności. Materiał był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Organ pierwszej instancji słusznie ustalił, że odwołujący się byli stronami postępowania i nie korzystali z przysługujących im praw. Gdyby odwołujący się dochowali należytej staranności i zapoznali z aktami to zorientowaliby się, że projektowany garaż ma inną wysokość niż przez nich akceptowana. Nie przekonują wyjaśnienia, że wiedzę o tym mogli oni powziąć dopiero w styczniu 2021 roku. Z projektu budowlanego jasno wynikała wysokość planowanego garażu. Nie ma przy tym znaczenia niefortunność poglądowego przedstawienia garażu na dokumentacji projektowej. Dokumentacja projektowa zawierała oznaczenie wyłącznie planowanego garażu. O ewentualnym wprowadzeniu w błąd można by mówić jedynie wówczas, gdyby na dokumentacji projektowej błędnie oznaczono wysokość istniejącego budynku poprzez wskazanie wartości liczbowej. Tym bardziej trudno mówić o wyczerpaniu znamion przestępstwa. Wojewoda wniósł o oddalenie sprzeciwu i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm. dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2a P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020, poz. 256 ze. zm.; dalej w skrócie K.p.a.). Stosownie do art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 §2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e P.p.s.a.) Dokonując kontroli legalności rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a. Jeżeli uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynika z przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a., sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i uchylić decyzję w całości (art. 151a §1 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw nie ma usprawiedliwionych podstaw. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 §2 K.p.a.). Dopuszczalność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia została uwarunkowana ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek: decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kwestionowana sprzeciwem decyzja spełnia powyższe warunki. Analiza uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta P. ujawnia, że rozpoznanie okoliczności istotnych dla oceny uchybienia terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a. organ sprowadził do powołania poglądów z orzecznictwa sądów administracyjnych oraz wskazania, że ciężar dowodu dochowania tego terminu spoczywa na wnioskodawcy. Prezydent Miasta P. na etapie rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy umorzenia postępowania, co potwierdza uzasadnienie decyzji, pominął wyjaśnienia wnioskodawców oraz ujawnione niezgodności w projekcie budowlanym. Organ przyjął, że termin na złożenie wniosku o wznowienie należy liczyć od dnia wydania pozwolenia na budowę, bo D. i P. M. zrezygnowali z możliwości zapoznania się z aktami sprawy pozwolenia na budowę. Taka argumentacja usprawiedliwia stanowisko, że decyzja o umorzeniu postępowania wznowionego została wydana w oparciu o przekonanie organu I instancji o tym, co wnioskodawcy "mogliby się dowiedzieć, gdyby skorzystali z prawa do zapoznania się z aktami sprawy". W ocenie Sądu w okolicznościach kontrolowanej sprawy brak zapoznania się z aktami sprawy nie stanowi i nie może stanowić dowodu na zaistnienie sytuacji "dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia". Dzień, w którym upływał termin zapoznania się z aktami sprawy (dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) może być rozpoznany, jedynie jako data, w której wnioskodawcy, co najwyżej mogli ujawnić nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania jest ustalenie, że strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia (wysokości projektowanego garażu, nieprawidłowościach w projekcie budowlanym) poprzez niezapoznanie się z aktami sprawy. Do okoliczności kontrolowanej sprawy nie przystaje powołana przez organ I instancji teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2020 roku o sygn. akt II OSK 1135/20. Prezydent Miasta P. nie wykazał, aby wnioskodawcy w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę posiadali wiedzę o nieprawidłowościach w projekcie budowlanym oraz o tym, iż projektowany w granicy działek garaż będzie o około jeden metr przewyższał garaż posadowiony na działce wnioskodawców. Skoro w aktach sprawy nie ma dowodu na wskazane powyżej okoliczności, to całkowicie dowolne jest ustalenie, że wskazywana przez stronę data powzięcia informacji o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia jest w rzeczywistości datą uświadomienia sobie prawnego znaczenia już wcześniej poznanych okoliczności faktycznych, jako podstawy wznowienia. W ocenie Sądu ustalenia organu I instancji, co do daty rozpoczęcia biegu terminu na złożenie wniosku o wznowienie, są całkowicie dowolne i zostały przyjęte z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Organ nie wykazał podstaw do zastosowania art. 105 §1 K.p.a. Sąd nie podziela oceny Prezydenta Miasta P., że wnioskodawcy zrezygnowali z przysługujących im uprawnień procesowych, a poprzez wniosek o wznowienie postępowania dążą do uzyskania "większych praw kwestionowania decyzji w trybie nadzwyczajnym wznowienia, co stoi w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji administracyjnych". Z treści stanowiska wnioskodawców wynika, że wpływ na ich postawy w zakresie korzystania z uprawnień procesowych miały uzgodnienia poczynione z inwestorem odnośnie planowanej inwestycji. Powodem wystąpienia z żądaniem udostępnienie akt sprawy było ujawnienie, że inwestycja jest realizowana niezgodnie z zapewnieniami inwestora. Po zapoznaniu się z materiałami zgromadzonymi w sprawie pozwolenia na budowę, w odniesieniu do inwestycji już realizowanej, wnioskodawcy ujawnili nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Skoro na podstawie zapewnień inwestora wnioskodawcy nie korzystali z uprawnień procesowych w postępowaniu o pozwolenie na budowę, to niewątpliwie aprobowali plany zagospodarowania działki sąsiedniej. Twierdzenia wnioskodawców opisujące zakres realizacji inwestycji niezgodnie ze złożonymi przez inwestora zapewnieniami korespondują z nieprawidłowościami dokumentacji projektowej. Analiza materiałów włączonych do akt administracyjnych przekonuje o trafności stanowiska Wojewody, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy dokładne wyjaśnienie kwestii dochowania terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania nie może zostać sprowadzone do rezygnacji z możliwości zapoznania się z aktami sprawy pozwolenia na budowę. Prezydent Miasta P., w dniu [...] lutego 2021 roku, wydał postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego w oparciu o wniosek z dnia [...] stycznia 2021 roku, w którym zostały wskazane dwie ustawowe podstawy wznowienia (art. 145 §1 pkt 2 i pkt 5 K.p.a.). Obie wskazane podstawy powiązane zostały z nieprawidłowościami w projekcie budowlanym (fałszem intelektualnym skierowanym wobec funkcjonariusza publicznego). Wskazane okoliczność wnioskodawcy ujawnili w wyniku porównania już realizowanej inwestycji z dokumentacją ze sprawy pozwolenia na budowę, którą przekazano im w dniach [...] stycznia 2021 roku. W tym kontekście brak zapoznania się z aktami sprawy w toku postępowania zwyczajnego jawi się, jako okoliczność indyferentna z punktu widzenia przesłanki dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewoda wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a.). Organ odwoławczy uznał, że jako istotną i nową okoliczność lub dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. należy traktować niespójność projektu budowlanego w zakresie przedstawienia parametrów technicznych planowanego garażu i garażu na sąsiedniej działce w celu zobrazowania ich wysokości (dane przedstawione w liczbach oraz w formie graficznej są różne). Powyższe może oznaczać, że projekt nie został sporządzony w sposób prawidłowy, gdyż nie zostały przedstawione rzeczywiste parametry obiektu już istniejącego. Ma to szczególne znaczenie w sprawie, gdzie inwestycja oddziaływuje na teren sąsiedni poprzez usytuowanie projektowanego obiektu przy samej granicy działki. Organ odwoławczy wskazał również, że sprawa sygnalizowana przez wnioskodawców winna być oceniana w kontekście odpowiedzialności projektanta za sporządzony projekt i złożonego oświadczenia w trybie art. 20 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (zgodnie z brzmieniem przepisów Prawa budowlanego sprzed zmiany tj. przed 19 września 2020 roku). Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w sprzeciwie Sąd wskazuje, że takie kwestie jak "wprowadzenie w błąd niefortunnością poglądowego przedstawienia garażu na dokumentacji projektowej" rozważać należy w aspekcie zaistnienia podstaw wznowienia postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie oraz orzecznictwie uznaje się, że nie jest dopuszczalne podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w razie gdy w wyniku postępowania wyjaśniającego nie ustalono podstaw wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b. Przepis art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w sposób jednoznaczny przesądza, że w takich przypadkach organ może wydać jedynie decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 17, Warszawa 2021, art. 151; wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 773/09, LEX nr 597851). Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), sprzeciw należało oddalić.