IV SA/Po 67/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2021 r. (nr [...]) Wojewoda (dalej jako "Wojewoda" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania K. P., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2021 r. (znak: [...]) orzekającą o odmowie uznania K. P. za osobę bezrobotną. Zaskarżona decyzja Wojewody zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Dnia [...] października 2021 r. K. P. (dalej też jako "wnioskodawca" lub "skarżący") złożył wniosek w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. W. o rejestrację jako osoba bezrobotna. Podczas prowadzonego postępowania przed Starostą O. (zwanym dalej "Starostą" lub "organem I instancji") złożył oświadczenie, że z tytułu kontynuowania studiów doktoranckich pobiera stypendium. Wobec powyższego przywołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2021 r., wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2021 r. poz. 1100, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.i.r.p.") oraz art. 104 k.p.a., Starosta orzekł o odmowie uznania wnioskodawcy za osobę bezrobotną od dnia [...] października 2021 r. Wnioskodawca nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji i złożył odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o uznanie za osobę bezrobotną oraz informując, że jest zdolny i gotowy do podjęcia pracy. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przyznane mu stypendium doktoranckie przeznaczone jest w całości na cele naukowe i nie pozbawia go możliwości zatrudnienia. Utrzymując w mocy kwestionowaną decyzję Starosty z [...] listopada 2021 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2021 r. – Wojewoda stwierdził w uzasadnieniu, że zgodnie z obowiązującymi przepisami orzeczono o odmowie uznania wnioskodawcy za osobę bezrobotną, gdyż w niniejszej sprawie uzyskanie przez niego statusu osoby bezrobotnej nie jest możliwe. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l u.p.z.i.r.p. warunkiem posiadania statusu osoby bezrobotnej jest niepodleganie, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 7b i art. 12 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej w skrócie "u.s.u.s.") obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnym i rentowym podlegają, z zastrzeżeniem art. 8 i 9, osoby fizyczne, które na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej są otrzymującymi stypendium doktoranckie doktorantami. Obowiązkowo ubezpieczeniu wypadkowemu podlegają osoby podlegające ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym. Dalej Wojewoda wskazał, że status osoby bezrobotnej nabywa się wskutek rejestracji w powiatowym urzędzie pracy, na podstawie wniosku złożonego przez osobę zainteresowaną, a więc z jej własnej inicjatywy po spełnieniu warunków niezbędnych do uzyskania tego statusu – jest to dobrowolne uprawnienie, a nie nakładany z urzędu obowiązek prawny. Podkreślił, że status osoby bezrobotnej jest zdefiniowaną instytucją prawną, a nie tylko stanem faktycznym wynikającym z braku wykonywania pracy zarobkowej. Konsekwentnie do tego trzeba przyjąć, iż nie każdy podmiot pozbawiony pracy, znajdujący się w trudnej sytuacji życiowej i materialnej, jest osobą bezrobotną w rozumieniu prawa. Nie zgadzając się z opisaną decyzję Wojewody z [...] grudnia 2021 r., K. P. złożył skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której stwierdził, że podważa fakt nie uznania go za osobę bezrobotną oraz że uzasadnienie nie zaspokaja jego żądania i nadal nie w pełni jest dla niego zrozumiałe, a ponadto zawiera sprzeczności. Skarżący zarzucił, że mimo iż według przepisów prawa spełnia wszystkie warunki, o których mówią ustawy dotyczące osób bezrobotnych – pomimo faktu pobierania stypendium, które nie ma wpływu na uzyskanie tego statusu – otrzymał negatywną decyzję ze względu na dowolną, w jego ocenie, interpretację art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l u.p.z.i.r.p. Skarżący przyznał, że doktoranci otrzymujący stypendium podlegają obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym, natomiast nie zgodził się z interpretacją, że "te osoby w literze prawa są osobami wykonującymi pracę". Ponadto stwierdził, że brak wyjaśnienia stanu faktycznego w sposób jednoznaczny i zrozumiały oraz brak rozwiązania problemu nie pogłębiają zaufania obywateli do organów administracyjnych państwa. W ocenie autora skargi z zaskarżonej decyzji wynika także, iż niespójne przepisy prawa są interpretowane w sposób niejednoznaczny i dowolny przez instytucje i urzędy państwowe. Zła interpretacja przepisów przez urzędników państwowych nie tylko zaniża procent bezrobocia, ale również hamuje przedsiębiorczość (rozwój gospodarczy w Polsce) oraz ogranicza osoby, które przejawiają własne inicjatywy, ponieważ obywatel nieposiadający statusu osoby bezrobotnej nie może ubiegać się o dofinansowanie w celu założenia własnej działalności, a co za tym idzie – uniemożliwia stworzenie nowych miejsc pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powtarzając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 04 lutego 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.), o czym strony zostały powiadomione pismami z [...] lutego 2022 r. W piśmie procesowym z [...] lutego 2022 r. skarżący podtrzymał skargę. Ponadto podkreślił, że Wojewoda w odpowiedzi na skargę wskazał, że istniejące ustawy nie wyjaśniają wprost pojęć, które dotyczą osób bezrobotnych. W związku z powyższym pozwala to na interpretowanie zapisów oraz definicji prawnych w dowolny sposób. Dowodem na takie postępowanie jest fakt, że w niektórych miastach w Polsce doktorantom otrzymującym stypendium doktoranckie przyznawany jest status osoby bezrobotnej. Aby otrzymać ten status wystarczy zameldować się tymczasowo w takim mieście i wystąpić do Urzędu Pracy o przyznanie statusu osoby bezrobotnej. W ocenie skarżącego takie działanie organów "zaufania publicznego" jest niedopuszczalne i godzi w poczucie sprawiedliwości społecznej. W państwie prawa urzędnicy nie mogą swobodnie i dowolnie interpretować przepisów, a jeśli mają wątpliwości w tej kwestii, winni zwrócić się do odpowiednich organów o ich jednolitą wykładnię. Ponadto przyjęte stanowisko Wojewody w sprawie wyjaśnienia definicji osoby bezrobotnej jest tyko jedną z wielu możliwych interpretacji i w ogóle nie zmierza w kierunku rozwiązania problemu dotyczącego sytuacji skarżącego oraz bezrobocia w Polsce, lecz go pogłębia. Świadczy o tym również brak wskazania przez Wojewodę podstawy prawnej mówiącej o tym, że zapisy i definicje prawne można interpretować w dowolny sposób. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja ogranicza możliwość jego rozwoju oraz uczestniczenia w życiu społecznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału. Przystępując do rozpoznania skargi w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody z [...] grudnia 2021 r. ([...]) – utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2021 r. (znak: [...]) o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną – Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy obu instancji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań. Jest to tym bardziej uzasadnione, że pomimo ogólnikowego zarzutu skargi dotyczącego "braku wyjaśnienia stanu faktycznego w sposób jednoznaczny i zrozumiały", okoliczności faktyczne prawnie relewantne w kontrolowanej sprawie – a zwłaszcza fakt, że skarżący jest doktorantem otrzymującym stypendium doktoranckie – w istocie nie były pomiędzy stronami sporne. Spór dotyczył jedynie ich prawnej kwalifikacji, a ściślej – tego, czy skarżący powinien zostać uznany za osobę bezrobotną (verba legis: bezrobotnego) w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2021 r. poz. 1100, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.i.r.p."). Przywołany przepis zawiera definicję legalną określenia "bezrobotny". W związku z tym wypada wyjaśnić, że definicja legalna jest definicją zawartą w tekście prawnym, nakazującą interpretatorowi tego tekstu nadawać zdefiniowanemu zwrotowi (tzw. definiendum) znaczenie określone w tej definicji (w jej części obejmującej zwrot definiujący, tzw. definiens). Analizując prawny charakter i wagę definicji legalnych, M. Zieliński trafnie zauważył, że jeden z istotnych aspektów wagi definicji legalnej "przejawia się nie tylko w tym, że jest ona w stanie przełamać inne znaczenia [zaczerpnięte zwłaszcza ze słownika języka ogólnego, "potocznego" – uw. Sądu], lecz w tym, że sformułowanego przez nią znaczenia nie przełamuje się nawet w sytuacji, gdyby treść językowa tej definicji podważała założenia o racjonalnym prawodawcy". (zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady – reguły – wskazówki, Warszawa 2017, Nb 381, s. 191). Wracając do definicji legalnej "bezrobotnego", należy podkreślić, że począwszy od (nieobowiązującej już) ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu, w prawie polskim mamy do czynienia – jak słusznie zauważa się w doktrynie – z tym samym schematem konstruowania definicji "bezrobotnego". Mianowicie, wyodrębnia się w niej dwie części. W pierwszej z nich wskazuje się na swego rodzaju przesłanki pozytywne, a więc na warunki, które muszą być spełnione, by można było uzyskać (lub zachować) ten status. Druga część zawiera zespół przesłanek negatywnych, a więc okoliczności, które uniemożliwiają nabycie (zachowanie) tego statusu, pomimo wystąpienia przesłanek pozytywnych (zob. Z. Góral [w:] Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy. Komentarz, pod red. Z. Górala, Warszawa 2016, uw. 2.1. do art. 2). Przesłanki pozytywne zostały unormowane głównie w części wstępnej definicji z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. (pomiędzy wyrazami "oznacza to", a "jeżeli"), i zalicza się do nich m.in. bycie osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia. Z kolei przesłanki negatywne zostały w większości wyszczególnione w wyliczeniu obejmującym lit. a–m w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. i zwykle są poprzedzone partykułą przeczącą "nie". W szczególności więc z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l u.p.z.i.r.p. jasno wynika, że nie może zostać uznana za bezrobotnego osoba, która podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego (z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników). W kontrolowanej sprawie jest zaś poza sporem (w szczególności zostało to wyraźnie przyznane w skardze przez jej autora), że skarżący podlega obowiązkowi ubezpieczenia społecznego jako doktorant otrzymujący stypendium doktoranckie. "Przepisami odrębnymi" w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l u.p.z.i.r.p., z których ten obowiązek wynika, są przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423, z późn. zm.; w skrócie "u.s.u.s."), a konkretnie jej: - art. 1 – który stanowi, że: "Ubezpieczenia społeczne obejmują: 1) ubezpieczenie emerytalne; 2) ubezpieczenia rentowe; 3) ubezpieczenie w razie choroby i macierzyństwa, zwane dalej «ubezpieczeniem chorobowym»; 4) ubezpieczenie z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, zwane dalej «ubezpieczeniem wypadkowym»"; - art. 6 ust. 1 pkt 7b – zgodnie z którym: "Obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym podlegają, z zastrzeżeniem art. 8 i 9, osoby fizyczne, które na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej są [...] otrzymującymi stypendium doktoranckie doktorantami"; oraz - art. 12 ust. 1 – w myśl którego: "Obowiązkowo ubezpieczeniu wypadkowemu podlegają osoby podlegające ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym". Ubocznie godzi się zauważyć, że oprócz wprowadzenia powyższych obowiązków ubezpieczeniowych, ustawodawca stworzył doktorantom otrzymującym stypendium doktoranckie także możliwość dobrowolnego przystąpienia do ubezpieczenia chorobowego (zob. art. 11 pkt 2 u.s.u.s.). Mając wszystko to na uwadze, należy stwierdzić, że organy obu instancji zasadnie odmówiły skarżącemu statusu osoby bezrobotnej (verba legis: bezrobotnego) w rozumieniu u.p.z.i.r.p., w związku z niespełnieniem przezeń warunku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l u.p.z.i.r.p., tj. z uwagi na podleganie przez skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z tytułu bycia doktorantem pobierającym stypendium doktoranckie. Wypada przy tym zaznaczyć, że w świetle przywołanych przepisów prawnych bez wpływu na taką ocenę legalności działania organów administracji pozostają w szczególności, podnoszone przez skarżącego: przeznaczenie (cel) tego stypendium oraz faktyczny sposób jego pożytkowania przez skarżącego. Zdaniem sądu, wbrew zarzutom skargi, stanowisko organów obu instancji zostało – obiektywnie rzecz oceniając – w sposób należyty, dostatecznie jasny i zrozumiały przedstawione w motywach kontrolowanych decyzji (a w zaskarżonej decyzji: ponadto obszernie), które spełniają wymagania stawiane w art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniom decyzji administracyjnych, i z pewnością nie uchybiają zasadzie ogólnej z art. 8 § 1 ab initio k.p.a. – budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Jeżeli mimo to wyjaśnienia organów nie okazały się dla skarżącego przekonujące, to można by jedynie rozważać, czy uszczerbku nie doznała w tym przypadku zasada ogólna przekonywania (perswazji) z art. 11 k.p.a. Ale nawet gdyby tak było (czego jednak, zaznaczmy, Sąd się nie dopatrzył), to i tak uchybienie to pozostałoby bez istotnego wpływu na wynik sprawy. W kontekście przywołanej wcześniej zasady zaufania (art. 8 k.p.a.) wypada jeszcze podkreślić – w nawiązaniu do argumentu podniesionego przez skarżącego w piśmie procesowym z [...].2.2022 r., jakoby w niektórych miasta w Polsce doktorantom otrzymującym stypendium doktoranckie przyznawany był status osoby bezrobotnej – że nawet gdyby tak było w istocie (pomijając w tym miejscu gołosłowność tego twierdzenia i niepoparcie go jakimkolwiek przykładem), to i tak nie można by mówić w takim przypadku o naruszeniu zasady wysłowionej w art. 8 § 2 k.p.a., w myśl której: "Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym". W przepisie tym chodzi bowiem o praktykę rozstrzygania danej kategorii spraw przez konkretny organ (tu: przez Starostę [...] oraz Wojewodę), a nie przez inne organy tego rodzaju (tu: przez inne organy publicznych służb zatrudnienia) w Polsce. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego należy stwierdzić, że: - akurat przepisy prawa, które znajdowały zastosowanie w tej sprawie, nie były niespójne, a ich interpretacji dokonanej przez organy obu instancji nie sposób zasadnie zarzucić niejednoznaczności i dowolności – o czym starano się skarżącego przekonać w niniejszym uzasadnieniu; - rozważania, czy – jak wywodzi skarżący – doktoranci otrzymujący stypendium powinni móc zarejestrować się jako bezrobotni, a w szczególności, czy powinni się móc ubiegać o dofinansowanie w celu założenia własnej działalności (notabene to jest chyba rzeczywiste podłoże sporu zaistniałego w tej sprawie) – są to w istocie kwestie, które należałoby adresować do ustawodawcy, w charakterze postulatów de lege ferenda. Natomiast właściwym ich adresatem z pewnością nie są organy stosujące aktualnie obowiązujące przepisy prawa, ani kontrolujący działalność tych organów sąd administracyjny. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.