IV SA/Po 674/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Donata Starosta /spr./ WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego J. S. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił I. S. i J.S. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...], arkusz mapy [...], obręb G., księga wieczysta numer [...] w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. [...] z dnia [...] maja 2011 r. W podstawie prawnej decyzji organ I instancji wskazał na przepisy art. 9, art. 10, art. 75, art. 80, art. 84 § 1, art. 104 § 1 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071), art. 7, art.98a ust. 1 i ust. 1a oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 z późn. zm. dalej jako "u.g.n."), art.2 § 1 pkt 1, art.207 i art.210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60 z późn. zm.) oraz § 1 uchwały Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w spranie usidlenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości oraz z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej (Dz.Urz. Woj. Wielkopolskiego z dnia 29 grudnia 2008 r. nr 255 poz. 4674). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że na wniosek I. i J. S. decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. [...] z dnia [...] maja 2011 r. został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer [...], arkusz mapy [...], obręb G. W wyniku podziału zostały wydzielone geodezyjnie działki gruntu o numerach: [...],[...],[...] przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz działka [...] pozostająca w reszcie. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem [...] czerwca 2012 r. Organ wyjaśnił, że wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy wykazał, że w wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o kwotę [...] zł, z czego 30%, jako stawka procentowa opłaty adiacenckiej to kwota [...] zł. W dalszej części uzasadnienia organ dokładnie opisał sposób ustalenia przez rzeczoznawcę wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji J.S. (dalej również jako "Skarżący") zarzucił organowi I instancji: - naruszenie art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie przy szacowaniu wartości nieruchomości, iż według stanu na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nr ewid. [...] i [...] stała się ostateczna, istniało 9 odrębnych nieruchomości oznaczonych jako działki nr ewid. [...] - [...], a nie dwie nieruchomości wielodziałowe składająca się z odpowiednio z czterech oraz pięciu działek; - naruszenie art. 153 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie do szacowania nieruchomości podejściem porównawczym, nieruchomości niebędących nieruchomościami podobnymi - naruszenie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez niewykazanie, że przy szacowaniu wartości rynkowej nieruchomości przyjęto ceny transakcyjne odnoszące się do nieruchomości podobnych do nieruchomości będących przedmiotem wyceny, nieprzedstawienie opisu i sposobu analizy cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, nieprzedstawienie warunków zawarcia transakcji dotyczących nieruchomości podobnych; - naruszenie § 55 ust. 2 rozporządzenia ww. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez niezamieszczenie w operacie istotnych informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, a w rezultacie umożliwiających jego weryfikację przez strony i organy procesowe; -błędną ocenę materiału dowodowego poprzez wadliwe przyjęcie, iż operat szacunkowy stanowiący podstawowy dowód w prowadzonym postępowaniu jest pełny, jasny i wewnętrznie niesprzeczny, a podnoszone zarzuty odnoszą się jedynie do metodologii wyceny, która pozostaje poza kontrolą organu postępowania; - naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie przez biegłego wizji lokalnej poprzedzającej sporządzenie operatu szacunkowego pod nieobecność skarżącego; - brak udokumentowania posiadania uprawnień zawodowych oraz przynależności do stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych autora operatu szacunkowego, co podważa prawidłowość przygotowanego operatu szacunkowego - brak opisania nieruchomości porównawczych w sposób umożliwiający ich identyfikację. W szczególności nie wskazano oznaczenia geodezyjnego działki oraz nr księgi wieczystej. Brak możliwości zapoznania się z cechami indywidualizującymi nieruchomości wytypowane jako podobne, podważa wiarygodność dokonanej wyceny i całego operatu szacunkowego, a także uniemożliwia dokonanie kontroli prawidłowości sporządzonego operatu. Wobec braku opisów poszczególnych działek nie można stwierdzić, że przyjęte transakcje dotyczą rzeczywiście nieruchomości porównawczych, a nie bliżej nieokreślonego zbioru różnych transakcji - brak udowodnienia, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił tylko z tytułu podziału nieruchomości. Jak podaje autor operatu w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. "nie stwierdzono obrotu podobnymi nieruchomościami", "brak jest podmiotów zainteresowali nabywaniem takich nieruchomości", "takie transakcje są praktycznie niespotykane pobliżu miasta P.". Wobec powyższego nie można w wiarygodny sposób udowodnić, że podział przedmiotowych nieruchomości spowodował wzrost ich ceny. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 16, art. 98a, art. 156 ust. 3 u.g.n., § 4 ust. 3, § 56 ww. rozporządzenia utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił podstawę prawną decyzji oraz przedstawił stan faktyczny sprawy. Kolegium uznało przedłożony w sprawie operat za sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie znalazło podstaw do skierowania operatu pod ocenę organizacji zawodowej rzeczoznawców. Kolegium uznało też, że organ I instancji prawidłowo ustalił kwotę opłaty adiacenckiej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.S. zarzucił decyzji Kolegium naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. bowiem w związku z wadami faktycznymi operatu szacunkowego decyzja ustalająca wielkość opłaty adiacenckiej powinna zostać zmieniona zgodnie z jego żądaniami wyrażonymi w odwołaniu od decyzji Burmistrza - art. 98 u.g.n. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza pomimo upływu terminu 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. - art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie uwag wniesionych w odwołaniu od decyzji Burmistrza, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Organami administracyjnymi oraz Sądem, ewentualnie o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 zwanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] ustalającą I.S. i J. S. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...], arkusz mapy [...], obręb [...], księga wieczysta numer [...]. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu bowiem zasadny okazał się zawarty w skardze zarzut wydania decyzji z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 98a ust. 1 u.g.n. Przepis ten przewiduje, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Kwestia zachowania terminu, o którym mowa w przywołanym powyżej przepisie art. 98a ust. 1 u.g.n. budziła wiele kontrowersji w orzecznictwie sądów administracyjnych. Rozwiązania powstałego w orzecznictwie sporu podjął się Naczelny Sąd Administracyjny podejmując w dniu 25 listopada 2013r. uchwałę (sygn. akt I OPS 6/13, dostępna w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl zwanej dalej jako "CBOSA") następującej treści: "o zachowaniu trzyletniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z poźn. zm.), w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego, decyduje data wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy, a nie data doręczenia tej decyzji stronie. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w zaskarżonej uchwale. Dodać w tym miejscu należy, że we wskazanej powyżej uchwale NSA wyraził również pogląd, iż o ile datę ostateczności decyzji organu pierwszej instancji wyznacza dzień, w którym upłynął termin do wniesienia odwołania, o tyle datę ostateczności decyzji organu odwoławczego wyznacza dzień wydania decyzji, pod warunkiem, że decyzja ta została doręczona stronie. Natomiast za datę wydania decyzji przyjąć należy dzień jej sporządzenia, czyli w przypadku decyzji pisemnej dzień jej podpisania przez organ, a nie datę jej doręczenia stronie postępowania. Stanowisko takie nie budzi wątpliwości zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie (por. wyroki NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 714/05, z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 453/08 i z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 216/10, z dnia 25 marca 2013r. sygn. akt I OSK 2078/11, z dnia 3 grudnia 2014r. sygn. akt II OSK 1205/13, CBOSA, R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarza, C.H.BECK, Warszawa2014, s. 442). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w kontekście powyżej poczynionych uwag Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wydana została z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. Ustalenie opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie związane było z zatwierdzeniem, decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. [...] z dnia [...] maja 2011 r. projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze [...], arkusz mapy [...], obręb G.. Decyzja zatwierdzająca podział tej nieruchomości stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2012 r. i od tego dnia rozpoczął bieg trzyletni termin, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. Tymczasem ze znajdującej się w aktach administracyjnych metryki sprawy wynika, że decyzja została podpisana przez wszystkich trzech członków składu orzekającego Kolegium w dniu [...] czerwca 2015r., a więc z uchybieniem terminu określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lipca 2007 r. (I OSK 1292/06, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), zgodnie z którym dopiero dzień podpisania decyzji przez ostatniego członka składu orzekającego SKO jest dniem wydania decyzji, dopiero bowiem wtedy może ona być stronom doręczona lub ogłoszona. Od tej też chwili wiązać ona będzie organ ją wydający. Wymagania formalne, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna, w tym także decyzja organu odwoławczego (art. 140 k.p.a.), określone są w art. 107 k.p.a., a w szczególności w § 1 tego artykułu. Według tego przepisu decyzja powinna zawierać, poza innymi elementami, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, a także podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Z treści cytowanego przepisu wynika, że zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie stanowią integralną część decyzji, a zatem powinny łącznie z innymi elementami pochodzić od osoby upoważnionej do jej wydania. Tak rozumiana całość decyzji powinna być zaopatrzona w podpis osoby upoważnionej. W odniesieniu do organu kolegialnego warunek powyższy zostaje odpowiednio spełniony przez złożenie pod decyzją podpisów przez wszystkich członków składu orzekającego. Nie można zatem przyjąć, że warunek wydania decyzji przez organ kolegialny jest spełniony już w sytuacji, gdy wszyscy członkowie organu podpisują protokół rozprawy zawierający treść rozstrzygnięcia. Mimo, iż rozstrzygnięcie zostało faktycznie przegłosowane na posiedzeniu niejawnym – czego wyrazem jest protokół z takiego posiedzenia – to jednak dopiero składając swoje podpisy na decyzji zawierającej i rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie członkowie składu orzekającego ostatecznie wyrażają swoją wolę rozstrzygnięcia w konkretny sposób danej sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak podpisu pod decyzją powoduje, iż pismo takie traci charakter decyzji administracyjnej. W konkluzji uzasadnienia referowanego tu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dopóki rozstrzygnięcie SKO nie zostanie podpisane przez wszystkich jego członków uczestniczących w naradzie i głosowaniu, nie jest ono decyzją administracyjną, lecz jedynie jej projektem (zob. wyrok NSA z 11.07.2007 r., I OSK 1292/06, CBOSA). Zaznaczyć również trzeba, że poważne wątpliwości Sądu budzi również sama data którą została opatrzona zaskarżona decyzja Kolegium. Decyzja ta została opatrzona datą [...] czerwca 2015r., gdy tymczasem w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., z której wynika, iż w dniu [...] czerwca 2015r. przedłożono mu akta sprawy [...] celem zmiany składu orzekającego. Okoliczność ta budzi poważne wątpliwości co do daty sporządzenia decyzji i rodzi usprawiedliwione podejrzenia, iż data [...] czerwca 2015r. nie jest rzeczywistą datą sporządzenia decyzji. Takie działanie Kolegium niewątpliwie godzi w wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Marginalnie Sąd wskazuje również na dostrzeżone z urzędu uchybienia dotyczące sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Z art. 156 ust. 4 u.g.n. wynika, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat wykorzystany w niniejszej sprawie do oszacowania wzrostu wartości nieruchomości sporządzony został w dniu [...] października 2013r. W aktach sprawy nadesłanych wraz z zaskarżoną decyzją Sąd nie stwierdził jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na to, aby rzeczoznawca majątkowy po potwierdził jego aktualność, co oznacza, że operat ten nie mógł zostać wykorzystany przez Kolegium jako dowód potwierdzający wzrost wartości nieruchomości. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, natomiast na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądził na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania odpowiadających równowartości uiszczonego wpisu od skargi.