IV SA/Po 674/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta Luboń z dnia 10 kwietnia 2025 r. nr XII/84/2025 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Lasek Wschód" oddala skargę w całości. T. sp. zo.o. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta Luboń z dnia 10 kwietnia 2025 nr XII/84/2025 (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 7 maja 2025r., poz. 3997), w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Lasek Wschód". Wskazaną uchwałę zaskarżono w części dotyczącej § 5 pkt 3-5 lit. a, w zakresie, w jakim obejmuje działki o numerach ewid.: 20/2 i 21/2 (Miasto Luboń, ob. Lasek ark 26), których właścicielami jest skarżąca. Pełnomocnik strony skarżącej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1436, dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 680, dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1427, dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: przepisu art. 3 ust. 1 w zw. z przepisem art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 UPZP w zw. z przepisem art.31 ust.3 oraz art.64 ust.3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przez organ granic władztwa planistycznego i wprowadzenie nieproporcjonalnego, wewnętrznie sprzecznego ograniczenia prawa własności skarżącej, które uniemożliwia im korzystania z nieruchomości zgodnie z celem jej nabycia, tj. prowadzeniem działalności w zakresie gospodarowania odpadami. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 pkt 3-5 lit. a oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1427, dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Na wstępie należy wskazać, że sprawa ze skargi P. R. i L. N. na niniejszy plan miejscowy, a dotycząca działek o nr 71, 32/8, 33/7, 34/7 (Miasto Luboń, ob. Lasek ark 25), które stanowią nieruchomości, będące własnością Skarżących była już przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd, który wyrokiem z dnia 5 listopada 2025 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 733/25 skargę oddalił. Sąd w niniejszym składzie podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu powołanego wyroku, a rozważania w nim zawarte czyni jako własne. Skarga zatem okazała się niezasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ulega bowiem wątpliwości, że właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są podmiotami czynnie legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego w granicach, w jakich plan ten może oddziaływać na ich dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności (użytkowania wieczystego). Ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, wynikającymi z art. 140 Kodeksu cywilnego, zaś w wypadku użytkowników wieczystych – z art. 233 w zw. z art. 235 § 1 i § 2 k.c. Judykatura nie pozostawia w tej kwestii wątpliwości prawnych, przyjmując, że na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych na terenie objętym planem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1541/12, 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2369/12, 5 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 117/13, 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1719/16, 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 137/15, 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 467/17, 27 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2336/19 - CBOSA). Zatem skarżąca mają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, albowiem jest właścicielem nieruchomości położonych przy ulicy Chemików 14 w Luboniu. Nieruchomości te stanowiące działki ewidencyjne nr 20/2 i 21/2 (obręb Lasek, arkusz mapy 26) są objęte zakresem zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Naruszenie interesu lub uprawnienia, o którym mowa w punkcie poprzedzającym, stanowi konieczny warunek merytorycznego badania zgodności określonych zapisów uchwały z prawem na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Tym niemniej, w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie zostały określone przesłanki uwzględnienia skargi na plan miejscowy. Ogólne przesłanki nieważności aktu prawa miejscowego wynikają z art. 91 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W odniesieniu jednakże do szczególnego rodzaju prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przesłanką jego ewentualnej nieważności w całości lub części jest wyłącznie istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi bowiem lex specialis w stosunku do art. 91 ust. 1 u.s.g. Ustawodawca ustalił kwalifikowany charakter prawny przesłanek z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wymagając, aby naruszenie zasad, trybu lub właściwości było istotne. Przyjąć więc należy, że chodzi o takie naruszenia w procedurze planistycznej, które prowadzą do skutków niedających się zaakceptować w demokratycznym państwie prawa. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1972/20, CBOSA). Względy celowości, funkcjonalności czy racjonalności nie są prawnie istotne dla oceny ważności takiego rodzaju prawa miejscowego (podobnie NSA w wyroku z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4957/21, CBOSA). Jak trafnie wyjaśnił to NSA, "Do zasad sporządzania planu zalicza się wartości i merytoryczne, wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez kompetentne organy, dotyczące ustaleń zawartych w akcie planistycznym. Do zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy zaliczyć zawartość aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), ustalenia w nim zawarte, a także standardy dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu" (wyrok z 26 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 1698/20, CBOSA). Biorąc pod uwagę wyżej opisane zasady ogólne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdza, że uchwała nr XII/84/2025 Rady Miasta Luboń z 10 kwietnia 2025r. (Dz.Urz.Woj. Wielkopolskiego z 7 maja 2025r., poz.3997), w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "MPZP") "Lasek Wschód" w jej zaskarżonej części, tj. w zakresie § 5 pkt 3-5 lit.a, w zakresie w jakim obejmuje działki o numerach ewid.: 20/2 i 21/2 (Miasto Luboń, ob. Lasek art.26), nie narusza istotnie zasad sporządzania planu miejscowego, trybu jego sporządzania, ani właściwości organów w tym zakresie. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Zasady te stanowią obligatoryjny element planu miejscowego. Rada Gminy zamieściła zasady "ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zasady kształtowania krajobrazu" na całym obszarze objętym planem w § 5 uchwały. Zgodnie z § 5 pkt 3) Planu W zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu ustala się: 3) zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko z wyjątkiem inwestycji celu publicznego w zakresie infrastruktury technicznej i drogowej. 4) dopuszczenie lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z uwzględnieniem pkt 5; 5) lit. a) zakaz lokalizacji: przedsięwzięć związanych z gospodarowaniem odpadami, w tym spalarni odpadów, Organ wskazał, że powyższy zapis jest odpowiedzią na liczne protesty mieszkańców sąsiadujących terenów, co do niekorzystnego oddziaływania oraz planowanej działalności gospodarczej, z której znana jest m.in. firma skarżącej, jak również inne firmy będące właścicielami działek objętych planem. Skarżący formułując zarzut dotyczący ww. zapisu Uchwały wskazali, że zaskarżona Uchwała uniemożliwia prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami, podczas gdy inna Spółka K. taką działalność może prowadzić. Trafnie jednak organ wyjaśnił, że przedstawiony przez Skarżących wywód jest absolutnie błędny. Po pierwsze w MPZP objęto nieruchomości należące nie tylko do Skarżących, ale także do innych właścicieli, nie może tu być zatem mowy o dyskryminacji konkretnego przedsiębiorcy. Po drugie działalność spółki komunalnej K. jest objęta innym planem miejscowym (uchwała nr XXXVI 1/227/2013 Rady Miasta Luboń z dnia 24 października 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Luboń - "Kocie Doły"). Po trzecie Spółka K. ma zupełnie inną specyfikę - jest działalnością publiczną, służącą obsłudze systemu gospodarki odpadami Miasta, a jej działalność polega na funkcjonowaniu stacji przeładunkowej odpadów komunalnych. Zakres oraz skala prowadzonych przedsięwzięć przez Spółkę K. - stacja przeładunkowa odpadów komunalnych, której działalność polega na przeładowywaniu odpadów komunalnych na większe samochody i przewożeniu ich do spalarni w Poznaniu nie może być porównywana do działalności planowanej przez Skarżących. Działalność spółki komunalnej polegająca na prowadzeniu stacji przeładunkowej, nie jest tożsama z działalnością - do której organ może odnieść się na podstawie wniosku o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach złożonego dnia 23.11.2023r., ze względu na zakres działalności tj. miejsce zbierania i przetwarzania odpadów oraz rodzaj i skalę przetwarzanych odpadów (inne niż niebezpieczne oraz niebezpieczne, planowane ilości przytoczone w decyzji). Podkreślenia wymaga również, że działalność ta nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w przeciwieństwie do działalności Skarżącej, związanej m.in. z gospodarowaniem odpadów. Działalność ta wpisuje się w charakter usługowy przeznaczenia terenu. Nie można też stwierdzić niezgodności planu z kierunkami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a tym samym naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pierwszej kolejności podnieść należy, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego, jednak jego ustalenia, określające kierunek zagospodarowania przestrzennego, są wiążące przy sporządzaniu prawa miejscowego. Określenia użyte w Studium są zgodne z przepisami prawa, niemniej jednak nie oznaczają, że można je interpretować wybiórczo, wg uznania, na potrzeby konkretnej inwestycji Inwestora. Studium wyznacza na terenie objętym zaskarżoną uchwałą kierunki zagospodarowania przestrzennego : P/U - teren zabudowy produkcyjno-usługowej. Zgodnie z zaskarżoną uchwałą na tym terenie wyznaczono głównie przeznaczenie - tereny U-P usług lub produkcji. Zgodnie z zapisem Studium,: "(...) lokalizacja terenów przemysłowych będzie opierać się w znacznym stopniu na dotychczasowej bazie gospodarczej i polegać na kontynuacji funkcji, przy zastosowaniu nowoczesnych technologii ograniczających negatywny wpływ na środowisko oraz powstanie sytuacji konfliktowych z zabudową mieszkaniową". Celem zatem organu jest kształtowanie zagospodarowania terenu ograniczając negatywny wpływ na środowisko oraz powstanie sytuacji konfliktowych z zabudową mieszkaniową. Z uwagi na ogromny sprzeciw lokalnej społeczności co do zagospodarowania terenu objętego planem pod działalność związaną z gospodarką odpadami, co jak sama Skarżąca podaje nie jest obojętne dla środowiska, organ przyjął rozwiązanie stanowiące kompromis w wywołanym konflikcie przestrzennym. Chroniąc mieszkańców przed uciążliwością inwestycji związanych z gospodarką odpadami, ale także działając na rzecz ochrony wód podziemnych i powierzchniowych w postaci zbiornika "Kocie Doły" wprowadzono zakaz inwestycji mogących negatywnie oddziaływać na środowisko, realizując zasadę zrównoważonego rozwoju. Nie bez znaczenia w ocenie Sądu pozostaje wpływ planowanej działalności gospodarczej Skarżącej na środowisko oraz mieszkańców Dolnego Lasku, którzy obawiają się o zanieczyszczenie środowiska i jakość ich życia. Nie sposób też ograniczyć oddziaływanie akustyczne tego rodzaju działalności jaką prowadzą Skarżący, tak by zamknęło się w granicach nieruchomości Skarżących. Nie ulega w tym kontekście wątpliwości, że zdrowie i życie mieszkańców Gminy, narażonych na skutki takich emisji, jest wartością nieporównywalnie wyższą od interesu ekonomicznego skarżących i wykorzystywania przedmiotu własności (przedsiębiorstwa) w celu uzyskania zysku. Rada Miasta Luboń sporządzając zaskarżoną Uchwałę zważyła interesy prywatne oraz interes publiczny, a także m.in. aspekt ochrony środowiska. Rozpatrzyła zarówno wnioski złożone przez Skarżącego 1 oraz 2, jak i uwagę złożoną przez Skarżącego 1. Biorąc pod uwagę bardzo duży odzew społeczny, otoczenie nieruchomości - zbiornik wodny "Kocie Doły", zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a także odległość do Wielkopolskiego Parku Narodowego (w najbliższym punkcie ok. 527m odległości do granicy WPN, dowody dołączone do uwag złożonych w procedurze) organ podjął decyzję o wprowadzeniu ustaleń zawartych w § 5 zaskarżonej Uchwały. Organ nie uniemożliwił całkowicie prowadzenia działalności gospodarczej na terenie objętym planem wprowadzając na obszarze planu tereny zieleni (jak wnosili o to mieszkańcy), a utrzymał przeznaczenie terenu pozwalające na prowadzenie działalności gospodarczej. Wyważył zatem interes publiczny i interesy prywatne, a także zbadał walory ekonomiczne przestrzeni. Zgodnie z przepisami prawa gmina ma delegację ustawową do ograniczania konkretnego typu przedsięwzięć lub precyzowania jaka działalność jest dopuszczona do realizacji na terenie. Wyrok NSA z 08.06.2021 r. II OSK 1773/20 przytacza art. 31 ust. 3 Konstytucji, z którego jasno wynika, że m.in. w przypadku ochrony środowiska lub praw innych osób możliwe jest ograniczanie wolności i praw, w tym prawa własności, a także ,,(...) na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. (...)". Podkreślenia wymaga, że Rada Gminy podejmując zaskarżoną Uchwałę nie wprowadziła zakazów uniemożliwiających prowadzenie działalności gospodarczej, a ograniczyła jej zakres, ważąc tym samym interesy inwestorów oraz okolicznych mieszkańców (uwagi złożone w procedurze planistycznej), tym samym uwzględniając środowiskowe aspekty zrównoważonego rozwoju. Wypełniono w ten sposób zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W kompetencji uchwałodawczej organu planistycznego leży ustalanie zasad ochrony środowiska i organ ten jest właściwy w stanowieniu prawa miejscowego w tym zakresie. O przekroczeniu władztwa planistycznego oraz naruszeniu zasady proporcjonalności można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Organy planistyczne decydując ostatecznie o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu wniesionych w toku postępowania pianistycznego uwag oraz uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mają bowiem obowiązku uwzględniania wniosków i uwag właścicieli nieruchomości. Jeżeli organy planistyczne działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym (wartością chronioną przez ustawodawcę w wymiarze ogólnym), to nie można zarzucić tym organom bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych do planu wniosków lub uwag. W przeciwnym wypadku planowanie przestrzenne utraciłoby rację bytu i ograniczyłoby się tylko do terenów będących własnością podmiotów publicznoprawnych, bądź też stałoby się uzależnione od zgody lub żądań właścicieli nieruchomości kierujących się interesem indywidualnym (prywatnym). Naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności (zob. wyrok NSA z 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 518/13, CBOSA). Nie jest kwestionowany w orzecznictwie pogląd, że konieczność wyważenia kolidujących wartości oznacza, że skarżący nie mogą skutecznie podnosić zarzutu nadużycia władztwa planistycznego gminy tylko na tej podstawie, że przyjęte rozwiązania planistyczne są niezgodne z ich interesem. Nie można utożsamiać nadużycia władztwa planistycznego z uregulowaniem w planie zasad przeznaczenia terenu w sposób, który nie odpowiada skarżącym, zaś podjęcie uchwały mimo sprzeciwu właścicieli nieruchomości, mogące negatywnie oddziaływać na jej sferę prawną, nie jest nadużyciem władztwa planistycznego. Koncepcja władztwa planistycznego zakłada nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie. Również regulacja uchwały nie jest wewnętrznie sprzeczna. Zgodnie z jej treścią w § 5 ust. 4 i 5 ustalono jakie przedsięwzięcia zostały zakazane na terenie objętego planem i zostały one przeanalizowane zarówno pod względem uciążliwości oddziaływania na obszary sąsiadujące, jak i pod kątem realności ich realizacji, uwzględniając położenie terenu oraz uwarunkowania prawne i faktyczne. Nadto zgodnie z obowiązującymi przepisami każda działalność stanowiąca przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w której określane są warunki jakie inwestor musi spełnić w kontekście ochrony szeroko rozumianego środowiska. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.