IV SA/Po 675/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk – Marciniak Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 października 2013 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium szkolnego, uchyla zaskarżoną decyzję Dnia [...] marca 2013 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek B. S. (dalej: "Wnioskodawczyni", "Odwołująca" lub "Skarżąca"), z tej samej daty, o przyznanie pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w postaci stypendium szkolnego dla dzieci Wnioskodawczyni. Decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") – wskazując jako podstawę art. 90b, art. 90c ust. 2 pkt 1, art. 90d, art. 90m ust. 1, art. 90n i art. 90o ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.; dalej: "ustawa o systemie oświaty", w skrócie "u.s.o.") oraz § 3 pkt 1 Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy [...], ustalonego uchwałą [...] (Dz. Urz. Woj. Wielk. z [...] dalej: "Regulamin") – odmówił przyznania stypendium szkolnego w formie świadczenia pieniężnego. W uzasadnieniu Wójt wskazał, że Wnioskodawczyni ma dwóch synów, w imieniu których wystąpiła o przyznanie stypendium szkolnego. Organ ustalił, że na dochód jej rodziny w lutym 2013 r. złożyły się: [...]. Tak więc łączny dochód w rodzinie, składającej się z 4 osób, w lutym 2013 r. wyniósł 1825,34 zł, co w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie stanowiło kwotę 456,34 zł. Wójt wyjaśnił, że tak ustalona miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie uczniów przekroczyła określoną w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182; dalej: "ustawa o pomocy społecznej", w skrócie: "u.p.s.") kwotę 456,00 zł/osobę. Ponadto nie spełnione zostało również kryterium określone w § 3 pkt 3 Regulaminu. Od opisanej decyzji Wójta Wnioskodawczyni złożyła odwołanie, podnosząc, że organ nie zaokrąglił dochodu stosownie do "ustawy o dochodzie i ustawy skarbowej", według której dochód do 0,50 zł jest zaokrąglany w dół do pełnego złotego, a dochód od 0,51 zł – w górę do pełnego złotego. W związku z tym Odwołująca oceniła, że dochód nie został przekroczony. Decyzją z [...] czerwca 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II Instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że przyznanie pieniężnego stypendium szkolnego jest świadczeniem pomocy materialnej o charakterze socjalnym, które może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie. Miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne nie może być większa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s., wynosząca aktualnie 456,00 zł, przy czym ustalenie dochodu następuje na zasadach określonych w art. 8 ust. 3–13 u.p.s. W ocenie SKO w tym zakresie ustalenia i wyliczenia organu pierwszej instancji są wiarygodne i prawidłowe, bowiem zostały dokonane na podstawie bezspornych i niekwestionowanych przez Odwołującą dowodów z dokumentów urzędowych dotyczących wysokości poszczególnych źródeł dochodu. Wynika z nich bezspornie fakt przekroczenia kryterium ustawowego, wprawdzie zaledwie o 0,34 zł, jednakże kwota przekroczenia nie ma znaczenia w tym sensie, że nawet stosunkowo niewielkie przekroczenie wyklucza stronę z kręgu podmiotów uprawnionych, ponieważ wyłączona jest możliwość uznaniowego przyznania wnioskowanej formy świadczenia. Ustanowienie ustawowych kryteriów dochodowych wiąże bezwzględnie organy administracji publicznej. W konsekwencji nawet minimalne przekroczenie kwoty tego kryterium niweczy starania o przyznanie przedmiotowego świadczenia, bowiem ustawodawca nie powierzył w tym zakresie organom orzekającym tzw. luzu decyzyjnego. Organ II instancji, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślił, że ustawa o systemie oświaty w zakresie ustalania dochodu uprawniającego do uzyskania stypendium szkolnego odsyła wyłącznie do ustawy o pomocy społecznej. Dlatego ani ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych, ani inne ustawy podatkowe nie mają zastosowania przy obliczaniu dochodu w sprawach o przyznawanie pomocy społecznej. W rezultacie postulat Odwołującej dotyczący zaokrąglenia w dół wyliczonego dochodu nie znajduje, zdaniem SKO, żadnej podstawy w obowiązującym stanie prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. S. zarzuciła decyzji SKO wadliwość w postaci błędnej interpretacji przywołanych w niej wyroków oraz błędne twierdzenie, że dochód wykazywany przy składaniu wniosku o stypendium socjalne nie musi spełniać warunków opisanych "Ustawą o dochodach". W uzasadnieniu Skarżąca podkreśliła, że żaden z cytowanych przez organ II instancji wyroków nie tworzy precedensu, albowiem każda sprawa rozpatrywana przez jednostki administracyjne winna być rozpatrywana indywidualnie i na podstawie obowiązujących ustaw. Gdyby przyjąć, że twierdzenie SKO nie jest błędne, to ustawodawca nie odsyłałby osób ubiegających się o stypendium socjalne do "Ustawy o dochodzie", na podstawie której stosowne urzędy wydają zaświadczenia o wysokości dochodu. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów Skarżącej stwierdził, że w części dotyczącej postulatu zaokrąglania są one tożsame z wywiedzionymi wcześniej w odwołaniu, do czego organ II instancji odniósł się już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Natomiast odpowiadając na zarzut dotyczący wymogu indywidualnego rozpatrzenia tej kwestii w niniejszej sprawie, SKO stwierdziło, że zarzut ten jest nieuzasadniony, gdyż sprawa była przedmiotem indywidualnego rozpatrzenia przez zespół orzekający przed podjęciem decyzji, na posiedzeniu w dniu [...] czerwca 2013 r. Z kolei fakt powoływania się przez organ w określonych kwestiach faktycznych i prawnych na orzecznictwo sądowe nie świadczy o braku indywidualnego rozpatrzenia niniejszej sprawy, w tym spornej kwestii, lecz ma na celu, mocą poglądów niezawisłych sądów, wzmocnienie przekonania strony o prawidłowości podjętej decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. W związku z tym zastrzeżeniem należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO, Sąd doszedł do przekonania, że nie może się ona ostać w obrocie prawnym, gdyż przy jej wydaniu organ II instancji nie uwzględnił istotnej zmiany stanu prawnego, jaka nastąpiła pomiędzy wydaniem decyzji przez Wójta ([...] kwietnia 2013 r.), a rozpatrzeniem odwołania od tej decyzji przez SKO ([...] czerwca 2013 r.) – w związku z wejściem w życie z dniem 11 maja 2013 r. ustawy z dnia 22 lutego 2013 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 509; dalej: "ustawa zmieniająca u.p.s. z 22.02.2013 r."), rozszerzającej m.in. katalog świadczeń i innych przychodów nie wliczanych do dochodu, zawarty w art. 8 ust. 4 u.p.s. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 90d ust. 1 stypendium szkolne – będące jednym z przewidzianych w ustawie o systemie oświaty świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym (art. 90c ust. 2 pkt 1 u.s.o.) – może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe (z zastrzeżeniem art. 90d ust. 12 u.s.o.). W przypadkach określonych w art. 90d ust. 5 u.s.o. stypendium szkolne może być udzielone w formie świadczenia pieniężnego. W myśl art. 90d ust. 7 u.s.o. miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne nie może być większa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, która obecnie wynosi 456,00 zł. Dochód ten jest ustalany na zasadach określonych w art. 8 ust. 3–13 u.p.s., z tym że nie wlicza się do niego świadczeń pomocy materialnej, o których mowa w art. 90c ust. 2 i 3 u.s.o., tj. świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym oraz o charakterze motywacyjnym (art. 90d ust. 8 u.s.o.). W myśl art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: (1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; (2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; (3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Przepis art. 8 ust. 4 u.p.s. zawiera katalog świadczeń i innych przychodów nie wliczanych do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. Ów katalog wyłączeń, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 10 maja 2013 r., obejmował: (1) jednorazowe pieniężne świadczenie socjalne; (2) zasiłek celowy; (3) pomoc materialną mającą charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; (4) wartość świadczenia w naturze; (5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Wskazaną na wstępie ustawą zmieniającą u.p.s. z 22.02.2013 r. dodano w art. 8 ust. 4 u.p.s. punkt 6, z którego wynika, że aktualnie do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. nie wlicza się dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. SKO rozpoznając odwołanie od decyzji Wójta nowelizacji tej nie uwzględniło, wbrew obowiązkowi wynikającemu z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), mającej walor zasady konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP), która nakłada na organ wyższego stopnia obowiązek powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie – a nie tylko ograniczenia się do kontroli prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji – co w szczególności implikuje konieczność uwzględniania przez organ drugiej instancji wszelkich zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej (por. m.in.: wyrok NSA z 07.07.1998 r., IV SA 451/88, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z 21.12.1997 r., IV SA 2079/97, LEX nr 48737; wyrok SN z 07.05.2002 r., III RN 59/01, OSNAPiUS 2003, nr 3, poz. 56; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, art. 138, Nb 1; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2013, uw. 7 do art. 138). Nieuwzględnienie w niniejszej sprawie wskazanej zmiany stanu prawnego przez organ II instancji stanowiło naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 8 ust. 4 pkt 6 u.p.s. w zw. z art. 90d ust. 8 u.s.o. poprzez jego niezastosowanie. Uchybienie to niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż, jak wynika z uzasadnienia decyzji Wójta, do miesięcznego dochodu rodziny Skarżącej wliczony został m.in. dochód miesięczny z gospodarstwa rolnego o powierzchni 0,4697 ha przeliczeniowego w kwocie 117,42 zł, który w świetle art. 8 ust. 4 pkt 6 u.p.s. wliczeniu już nie podlegał. Pomniejszenie zaś sumy dochodu miesięcznego rodziny Wnioskodawczyni o tę kwotę najpewniej doprowadzi do obniżenia miesięcznej wysokości dochodu na osobę w rodzinie Skarżącej, poniżej progu wyznaczonego przez kryterium ustawowe. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi Sąd stwierdza, że oczekiwanie Skarżącej rachunkowego zaokrąglania przez organ kwoty dochodu wyliczonego na potrzeby przyznawania stypendium szkolnego według zasad przyjętych na gruncie ustaw podatkowych nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W tym zakresie stanowisko i argumentacja organu II instancji zasługują w pełni na akceptację. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę SKO uwzględni powyższe uwagi i wskazania, a w szczególności opisaną wyżej zmianę stanu prawnego związaną z wejściem w życie ustawy zmieniającej u.p.s. z 22.02.2013 r.