IV SA/Po 678/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie rodzinnego kapitału opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 marca 2025 r. znak [...]. Decyzją z 15 maja 2025 r. znak: [...], wydaną w postępowaniu nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń, po rozpatrzeniu odwołania E. S. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "ZUS") z 20 marca 2025 r. o uchyleniu prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego na dziecko K. S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że 12 lipca 2023 r. E. S. złożyła do ZUS wniosek o rodzinny kapitał opiekuńczy, znak sprawy [...] na dziecko K. S., wskazując we wniosku jako najstarsze dziecko w rodzinie K. S. oraz zaznaczyła, że chce otrzymywać wypłatę świadczenia w kwocie [...]zł miesięcznie . Informacją z 28 lipca 2023 r. ZUS przyznał wnioskodawczyni prawo do ww. świadczenia w kwocie [...]zł miesięcznie na dziecko K. S. na okres od 1 lipca 2023 r. do 30 czerwca 2025 r. Następnie, w dniu 19 sierpnia 2024 r. ponownie E. S. złożyła wniosek o RKO znak sprawy [...] na dziecko K. S. oraz zaznaczyła kwotę wypłaty RKO [...] zł. ZUS informacją z 19 sierpnia 2024 r. poinformował wnioskodawczynię o zmianie miesięcznej kwoty kapitału na dziecko K. S.. RKO przysługiwał od 1 lipca 2023 r. do 31 sierpnia 2024 r. w kwocie [...]zł miesięcznie, a od 1 września 2024 r. do 31 stycznia 2025 r. w kwocie [...]zł miesięcznie. Z akt wynika, że w dniu 03 października 2024 r. E. S. złożyła wniosek o "świadczenie aktywnie w żłobku" na dziecko K. S.. ZUS Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin informacją z dnia 04 grudnia 2024 r. przyznał Pani świadczenie "aktywnie w żłobku" za pobyt dziecka K. S., w żłobku [...] od 1 października 2024 r. do dnia, w którym dziecko zakończy uczęszczanie do wskazanego żłobka, klubu dziecięcego albo dziennego opiekuna w wysokości [...] zł miesięcznie. W wyniku przyznania świadczenia "aktywnie w żłobku" ZUS Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin w dniu 04 marca 2025 r., uchylił E. S. prawo do rodzinnego kapitału opiekuńczego od dnia 1 października 2024 r., na mocy art. 75 ust. 9 ustawy o wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowaniu dziecka - "Aktywny rodzic". W decyzji z dnia 04 marca 2025 r. ZUS poinformował Panią o konieczności zwrotu nadpłaconego RKO za okres, w jakim doszło do zbiegu świadczeń "aktywnie w żłobku" i RKO oraz, że kwota podlegająca zwrotowi zostanie określona odrębną decyzją. W decyzji tej organ wskazał, że aby zapewnić ciągłość wypłaty świadczeń w okresie przejściowym, czyli w okresie rozpatrywania Pani wniosku o nowe świadczenie aktywnie w żłobku, w dalszym ciągu wypłacaliśmy Pani RKO. Jako, że nie można pobierać za jeden miesiąc dwóch świadczeń na to samo dziecko, RKO - jako świadczenie niższe - wypłacony za miesiące, za które przyznano aktywnie w żłobku podlega rozliczeniu z ZUS. Informacja o rozliczeniu i konieczności zwrotu nadpłaconego RKO, którą otrzymała Pani w decyzji z dnia 04 marca 2025 r. jest ściśle związane z uchyleniem prawa do tego świadczenia za okres od października 2024 r.- wobec przyznania świadczenia "aktywnie w żłobku". Z dokumentacji wynika, że świadczenie RKO za okres od października 2024 r. do listopada 2024 r. wypłacono na Pani rachunek bankowy za każdy miesiąc w następujący sposób: . październik 2024 r. zrealizowano odpowiednio w dniu 07.10.2024 r., • za listopad 2024r. zrealizowano w dniu 07.11.2024 r. Natomiast świadczenie aktywnie w żłobku za okres od października 2024 r. do grudnia 2024 r. wypłacono w następujących terminach: • za miesiąc październik 2024 r. w dniu 28.11.2024 r., • za miesiąc listopad 2024 r. w dniu 19.12.2024 r. • za miesiąc grudzień 2024 r. w dniu 16.01.2025 r. W okresie rozpatrywania wniosku o nowe świadczenie - w celu zachowania ciągłości wypłat - wypłacono Pani RKO, a następnie za te miesiące wypłacono świadczenie "aktywnie w żłobku" wraz z przyznaniem nowego świadczenia uchylono prawo do RKO. Ponadto w decyzji z dnia 04 marca 2025 r. zostały Pani przedstawione możliwości rozliczenia nadpłaconego RKO. O kwocie RKO podlegającej rozliczeniu zostanie Pani powiadomiona przez ZUS odrębną decyzją, a informację o preferowanej formie tego rozliczenia może Pani zgłosić do ZUS za pośrednictwem pisma ogólnego POG na PUE ZUS w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. Skargę na ww. decyzję organu II instancji skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. S., domagając się jej uchylenia w przedmiocie decyzji o uchyleniu prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego oraz podnosząc zarzuty błędnej oceny stanu faktycznego oraz błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Skarżąca wskazała, że syn urodził się z niską masą urodzeniową i różnego rodzaju obciążeniami, rozwija się wolniej niż rówieśnicy. Ma problemy z mową wymagające pomocy logopedy. Od początku swojego życia jest pod kontrolą neurologa i fizjoterapeuty. Większość terapii ma wykonywanych prywatnie. W związku z wypłacaniem świadczenia przez RKO wydatki na te cele były mniej odczuwalne. Skoro więc zostało przyznane świadczenie w kwocie [...]zł to w ocenie skarżącej powinna je otrzymywać bez względu na to, czy wypłacano wcześniej jej [...] zł, czy [...] zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnym kapitale opiekuńczym (obecnie już nieobowiązującej) kapitał przysługuje matce albo ojcu, przez których rozumie się także osobę, która przyjęła dziecko na wychowanie i wystąpiła do sądu opiekuńczego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie jego przysposobienia, na drugie i każde kolejne dziecko w rodzinie, jeżeli dziecko to wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki lub ojca, z uwzględnieniem art. 5 ust. 6 (ust. 1). Celem kapitału jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (ust. 2). Jak wynika z art. 3 pkt 1 ww. ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o dziecku - oznacza to dziecko własne, dziecko małżonka, dziecko drugiego rodzica, z którym rodzic wychowuje wspólne dziecko, oraz dziecko przyjęte na wychowanie, w stosunku do którego osoba, która przyjęła je na wychowanie, wystąpiła do sądu opiekuńczego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie jego przysposobienia. Z art. 3 pkt 4 tej samej ustawy wynika zaś, że za członków rodziny uważa się: a) małżonków, b) rodziców dzieci wychowujących wspólne dziecko, c) osobę samotnie wychowującą dziecko, przez którą rozumie się pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, d) osobę, która przyjęła dziecko na wychowanie i wystąpiła do sądu opiekuńczego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie jego przysposobienia, e) dzieci osób, o których mowa w lit. a-d; do członków rodziny nie zalicza się dziecka: – pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, – umieszczonego w pieczy zastępczej, – które było umieszczone w pieczy zastępczej w dniu osiągnięcia przez to dziecko pełnoletności, – w stosunku do którego osoba ubiegająca się lub otrzymująca kapitał jest pozbawiona władzy rodzicielskiej, – w stosunku do którego osoba ubiegająca się lub otrzymująca kapitał była pozbawiona władzy rodzicielskiej w dniu osiągnięcia przez to dziecko pełnoletności. Obecnie ustawa o rodzinnym kapitale opiekuńczym nie obowiązuje w takiej samej formie jak wcześniej, ponieważ została zastąpiona nowym programem "Aktywny rodzic" od 1 października 2024 r. (ustawa z dnia 15 maja 2024 r., Dz.U.2024, poz.858). Jednakże, rodzice, którzy otrzymali już ten kapitał przed tą datą, mogą go nadal pobierać na zasadzie ochrony praw nabytych. W rozpatrywanym przypadku prawo do rodzinnego kapitału opiekuńczego na dziecko K. S. zostało przyznane E. S. na okres od 1 lipca 2023 r. do 30 czerwca 2025 r. ( na wniosek złożony w dniu 12 lipca 2023 r.). Rodzinny Kapitał Opiekuńczy (RKO) był świadczeniem pieniężnym dla rodziców drugiego i kolejnego dziecka w wieku od 12 do 35 miesiąca życia, które od października 2024 zostało zastąpione przez program "Aktywny Rodzic". Celem programu było wsparcie finansowe rodzin w opiece nad dzieckiem i ułatwienie łączenia ról zawodowych z rodzicielstwem. Rodzice mogli wybrać wypłatę [...] zł miesięcznie przez 12 miesięcy (łącznie [...] zł) lub [...] zł miesięcznie przez 24 miesiące (łącznie [...] zł). Rodzice mogli przeznaczyć środki np. na opłacenie żłobka, niani lub na samodzielną opiekę nad dzieckiem. Świadczenie przysługiwało niezależnie od dochodów rodziny. Od 1 października 2024 roku RKO został zastąpiony nowym programem – Aktywny Rodzic. W ramach tego nowego programu rodziny nadal będą mogły korzystać ze wsparcia finansowego, ale zmieniają się zasady przyznawania świadczenia oraz jego wysokość. W realiach rozpoznawanej sprawy skarżącej pierwotnie przyznano prawo do świadczenia w postaci RKO na dziecko K. S. w wysokości [...] zł. Nastąpiło to w drodze informacji z 28.07.2023 r. o przyznaniu świadczenia. Następnie ZUS informacją z dnia 19.08.2024 r., poinformował skarżącą o zmianie miesięcznej kwoty kapitału na dziecko K. S. w wysokości [...] zł.. Zatem RKO przysługiwał od 1 lipca 2023 r. do 31 sierpnia 2024 r. w kwocie [...]zł miesięcznie, a od 1 września 2024 r. do 31 stycznia 2025 r. w kwocie [...]zł miesięcznie (zatem wypłacono [...].). W dniu 03.10.2024 r. E. S. złożyła wniosek o "świadczenie aktywnie w żłobku" na dziecko K. S.. Zgodnie z treścią art.75 ust.9 ustawy o wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowaniu dziecka – "Aktywny rodzic" (Dz.U.2024.858, akt obowiązujący od w wersji od 1 czerwca 2025 r. do 31 grudnia 2025 r.), rodzinny kapitał opiekuńczy, o którym mowa w ustawie uchylanej w art.85, nie przysługuje, jeżeli na to samo dziecko, za dany miesiąc, zostało przyznane prawo do świadczeń "aktywny rodzic". ZUS informacją z dnia 04.12.2024 r. przyznał skarżącej świadczenie aktywnie w żłobku za pobyt dziecka K. S., w żłobku [...] od 1 października 2024 r. do dnia, w którym dziecko zakończy uczęszczanie do wskazanego żłobka, klubu dziecięcego albo dziennego opiekuna w wysokości [...] zł miesięcznie. Jak wskazał organ, aby zapewnić ciągłość wypłaty świadczeń w okresie przejściowym, czyli w okresie rozpatrywania wniosku o nowe świadczenie aktywnie w żłobku,: "w dalszym ciągu wypłacaliśmy Pani RKO". Jako, że nie można pobierać za jeden miesiąc dwóch świadczeń na to samo dziecko, RKO - jako świadczenie niższe - wypłacony za miesiące, za które przyznano aktywnie w żłobku podlega rozliczeniu z ZUS. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę po pierwsze obie decyzje są chaotyczne i niezrozumiałe. Decyzja I instancji nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia. W decyzji II instancji, co prawda jest uzasadnienie, ale brak jest wskazania podstaw prawnych podjętych decyzji, wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, a przede wszystkim wyliczenia o jakie kwoty chodzi w miesiącach październik - grudzień 2024 r. wskazano bowiem jedynie kiedy świadczenie zostało wypłacone, a nie jakie to były kwoty. Decyzja Prezesa ZUS nie zawiera wskazania podstawy prawnej upoważniającej organy administracji do uchylenia prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego. Ponadto skoro organ wypłacał jednocześnie - dwa świadczenia, wówczas powinien skarżącą o tym fakcie poinformować, a także wówczas winien wskazać na obowiązek zwrotu jednego z nich. Z akt nie wynika, by skarżąca została o tym fakcie pouczona. Zatem organ wypłacając świadczenie wiedział o okoliczności wykluczającej jego przyznanie, która następnie stała się podstawą do wstecznego uchylenia prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego. Co więcej, organ sam utwierdził także skarżącą w przekonaniu, że świadczenie zostało przyznane i jest wypłacane w sposób prawidłowy. Okoliczności te należy zatem mieć na uwadze przy okazji ewentualnego orzekania w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia na gruncie art. 34 ust. 2 ustawy o r.k.o. Ustawa o r.k.o. przewiduje w art. 34 regulację dotyczącą nienależnie pobranego kapitału. I tak, zgodnie z art. 34 ust. 1 osoba, która pobrała nienależnie kapitał, jest obowiązana do jego zwrotu. Z ust. 2 art. 34 wynika zaś, że za nienależnie pobrany kapitał uważa się kapitał wypłacony: 1) na podstawie fałszywych oświadczeń lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę otrzymującą ten kapitał; 2) mimo braku prawa do tego kapitału; 3) osobie innej niż osoba uprawniona do tego kapitału z przyczyn niezależnych od organu, który przyznał ten kapitał. Żadna z powyższych przesłanek w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. W niektórych wyrokach wskazuje się również na brak podstawy prawnej do takiego działania organu. Jak zwrócił uwagę WSA w Gdańsku w wyroku z 15 lipca 2025 r., sygn. II SA/Gd 276/25, ustawa o r.k.o. nie zawiera normy prawnej upoważniającej do wydania decyzji w przedmiocie uchylenia prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego. Z treści ustawy wynika jedynie, że w sprawach odmowy przyznania kapitału, uchylenia lub zmiany prawa do kapitału oraz nienależnie pobranego kapitału Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję (art. 17 ust. 4 ustawy), jednakże brak jest materialnoprawnej podstawy do wydania takiej decyzji. Ustawodawca nie zamieścił bowiem w tym akcie prawnym analogicznego jak np. w art. 27 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r. poz. 1576) czy w art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1208) przepisu upoważaniającego organy do uchylenia przyznanego prawa po zaistnieniu określonych w tych przepisach przesłanek. Co więcej, decyzja uchylająca lub zamieniająca prawo do określonego świadczenia – czy to wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 ww. ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, czy świadczeń rodzinnych, o której stanowi art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (tj. na przyszłość). Decyzja taka powinna więc wyeliminować na przyszłość pobierane świadczenia, natomiast w stosunku do okresu wcześniejszego powinna znaleźć zastosowanie regulacja dotycząca nienależnie pobranego świadczenia. Na podstawie powołanych przepisów nie podlega zatem uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego, które zostało już skonsumowane, a więc prawo dotyczące minionych okresów świadczeniowych (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 2 czerwca 2023 r., sygn. I SA/Wa 416/23, wyrok WSA we Wrocławiu z 29 maja 2025 r., sygn. IV SA/Wr 570/24). Analogiczne stanowisko należy odnieść do ewentualnego uchylenia prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego, o ile w ogóle – w świetle tego, co wyżej podniesiono – istnieje podstawa prawna do wydania tego rodzaju decyzji. Dodatkowo jedynie zauważyć należy, że organy zaniechały wykonania obowiązku umożliwienia Skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów dowodowych, czym naruszyły art. 10 k.p.a. Taki sposób procedowania w sprawach wszczynanych z urzędu, których przedmiotem jest odebranie stronie przyznanych jej uprzednio uprawnień, nie jest akceptowalny z punktu widzenia nie tylko wskazanych powyżej norm k.p.a., ale także z punktu widzenia obowiązku działania organów administracji na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.), a także obowiązku prowadzenia postępowania mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym stanie rzeczy, uznając że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o r.k.o. oraz przepisów postępowania w postaci art. 107 § 1 pkt 4-6 i § 3 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższą argumentację Sądu.