IV SA/Po 691/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Skulsk na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 30 maja 2011 r. nr KN.Ko-2.4131-1-148/11 w przedmiocie gospodarki odpadami 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części, w której Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Skulsk z dnia 27 kwietnia 2011 r. nr VIII/86/2011 w sprawie wymagań, jakie powinni spełniać przedsiębiorcy obiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych - co do § 1 ust. 3-8, § 2 i § 3 ust. 3-5 oraz §§ 4 -8; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Rady Gminy Skulsk kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Uchwałą nr VIII/86/2011 z dnia 27 kwietnia 2011r. Rada Gminy Skulsk określiła wymagania, jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005r., nr 236, poz. 2008 ze zm. – dalej ustawa o utrzymaniu czystości) i w oparciu o § 2 – 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005r. w sprawie szczegółowego sposobu określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz. U. z 2006r., nr 5, poz. 33 – dalej rozporządzenie) Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 maja 2011r. Wojewoda Wielkopolski orzekł nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że stosownie do art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy określa, w drodze uchwały, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 3a pkt 1 i 2, uwzględniając: 1. opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań, 2. w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości również wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, do których odpady mają być przekazywane. Powołany art. 7 ust. 3a ustawy stanowi podstawę do wydania aktu określającego w sposób władczy szczegółowe kryteria, które muszą spełniać przedsiębiorcy, aby uzyskać zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych. Wojewoda zaznaczył, że określone przez Radę wymagania są jednym z elementów stanowiących podstawę do wydania decyzji w indywidualnej sprawie - zezwolenia. Powinny być one zatem sformułowane w sposób precyzyjny, uwzględniający zakres ustawowego upoważnienia. Rada Gminy Skulsk nie wypełniła dyspozycji wynikającej z pkt 2 tego przepisu tj. nie określiła miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów wynikających z Planu Gospodarki Odpadami Województwa Wielkopolskiego. Wskazała jedynie w § 2 ust. 2 uchwały, że przekazywanie odpadów komunalnych, o których mowa w ust. 1 ma następować do miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów wskazanych w Planie Gospodarki Odpadami Województwa Wielkopolskiego. Zdaniem Wojewody aby w pełni zrealizować upoważnienie ustawowe rada gminy winna dokładnie określić do jakich miejsc przedsiębiorca, który uzyska zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, będzie mógł je wywozić. Nie jest wystarczające wskazanie, że miejsce odzysku lub unieszkodliwiania odpadów zostały określone w w/w planie. Brak wskazania tych miejsc oznacza niewypełnienie przez przedmiotową uchwałę zakresu regulacji określonej w upoważnieniu ustawowym i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Dokonując zatem kontroli zgodności z prawem przedmiotowej uchwały uznać należało, że podjęta ona została z istotnym naruszeniem prawa, a wadliwość jej dotyczy nierespektowania zakresu upoważnienia ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 7 ust 3a ustawy o utrzymaniu czystości. Wojewoda ponadto wskazał na inne wady prawne uchwały, naruszające powyższy przepis Jest nią zamieszczenie w uchwale zapisów § 1 ust. 1, 2, 9, 10, 11, 12 i § 3 ust. 1, 2, 6, 7 i 8. Zapisy te określają obowiązki, które nie mieszczą się w dyspozycji cytowanego przepisu ustawy o utrzymaniu czystości (art. 7 ust. 3a), tym samym Rada Gminy przekroczyła zakres przyznanego przez ustawodawcę upoważnienia, tj. przyjęła je bez podstawy prawnej. Rada Gminy Skulsk w części dotyczącej zakwestionowanych zapisów zobowiązała przedsiębiorcę ubiegającego się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości do spełnienia m.in. warunków: zarejestrowanie działalności gospodarczej we właściwym Urzędzie, posiadanie zaplecza techniczno - biurowego, udokumentowania gotowości przyjęcia odpadów komunalnych przez zakład posiadający zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, posiadanie aktualnej decyzji na transport odpadów, świadczenia usługi odbierania odpadów komunalnych, odbierania nieczystości ciekłych od właścicieli nieruchomości wyłącznie na podstawie zawartej umowy na świadczenie usług, wystawiania dowodów potwierdzających korzystanie z usług , prowadzenie ewidencji zawartych umów z właścicielami nieruchomości, od których odbierane są odpady komunalne, nieczystości ciekłe oraz prowadzenie wymaganej dokumentacji i sprawozdawczości określonej w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem Wojewody warunki te wykraczają poza dyspozycję art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz powołanego wyżej rozporządzenia. Zakwestionowane regulacje dotyczą bowiem obowiązków związanych z wydanym już zezwoleniem i nie mogą stanowić warunków, jakie musi spełniać przedsiębiorca ubiegający się dopiero o udzielenie zezwolenia. Organ stanowiący obowiązany jest uwzględniać ściśle wytyczne zawarte w przepisie kompetencyjnym, gdyż odstąpienie od tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa. Rada Gminy Skulsk w kwestionowanych zapisach uchwały, wychodząc poza wytyczne zawarte w art. 7 ust. 3a, przekroczyła przyznane jej tym przepisem kompetencje. W skardze na to rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Rada Gminy Skulsk wniosła o jego uchylenie i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Rada wyjaśniła w uzasadnieniu, że skarżona uchwała została podjęta w związku ze zmianą art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wprowadzoną art. 11 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. z 2009 r. Nr 92, poz. 753). Podkreśliła, że z uwagi na treść art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, uchwała ma charakter obligatoryjny. Zdaniem Rady, określone wymagania mieszczą się w zakresie wskazanego przepisu kompetencyjnego, gdyż oprócz wymienionych tam regulacji, w uchwale mogą znaleźć się także inne, dodatkowe wymogi, obowiązujące tylko na danym terenie. Rada podniosła też w skardze, że Wojewoda nie odniósł się do kwestii dotyczącej odesłania w uchwale do całego aktu prawa miejscowego jakim jest Plan Gospodarki Odpadami Województwa Wielkopolskiego, który zawiera w sobie wskazanie wszystkich miejsc odzysku i unieszkodliwiania odpadów w tym akcie wymienionych. Rada tym samym nie ograniczyła przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenia, aby swoją działalność ograniczali tylko do konkretnych miejsc w tym planie wskazanych, ale aby mogli działalność tę powiązać z tymi miejscami, które będą im najbardziej odpowiadać ze względów materialno - technicznych. Ponadto Rada podniosła, że odwołanie się do Planu, czyli odniesienie się do wszystkich miejsc w tym planie wymienionych, jest wypełnieniem dyspozycji art. 7 ust. 3a pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości. W tym zakresie organ nadzorczy przekroczył swe kompetencje i naruszył art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie, że § 2 ust. 2 przedmiotowej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa. Natomiast co do zarzutu przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 1 ust. 1, 2, 9, 10, 11 i 12, oraz w § 3 ust.1, 2, 6, 7, 8 uchwały skarżąca podniosła, że nie został on należycie uzasadniony, a poza tym zważywszy, że Rada na podstawie przepisu art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości tworzy prawo miejscowe – określenie dodatkowych wymagań, nie znajdujących oparcia w pkt 1 i 2 art. 7 ust. 3a nie pozostaje w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, ponosząc zarzuty zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym, a ponadto dodając, że ustawodawca upoważniając radę gminy do określenia wymagań dla przedsiębiorców, nie przyznał jej kompetencji do dookreślania sposobu realizacji innych obowiązków na nich nałożonych, gdyż zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości określenie innych wymagań szczególnych, wynikających z odrębnych przepisów (w tym dotyczących standardów sanitarnych wykonywanych usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji) stanowi element zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie zaś do przepisu art. 147 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Kontrola Sądu ogranicza się zatem do zbadania czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt lub uchwałę działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Stanowienie aktów prawa miejscowego poddane jest reglamentacji prawnej. Stanowi o tym Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Artykuł 94 Konstytucji stanowi natomiast, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przedmiotem regulacji kontrolowanej uchwały są wymagania, jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy Skulsk. Uwzględniając określoną w art. 7 Konstytucji zasadę praworządności, zobowiązującą wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, ustawodawca wprowadził w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) generalną klauzulę kompetencyjną zobowiązującą jednostki samorządu gminnego do stanowienia aktów prawa miejscowego "na podstawie upoważnień ustawowych". Powyższe oznacza, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, to jest nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Przepisy gminne mogą być więc wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (Konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych określonym organom gminy. Podnieść też należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II OPS 1/09, LEX nr 529485). Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle powołanej regulacji prawnej, kompetencja organów do stanowienia aktów prawa miejscowego wyznaczona jest ustawami zarówno co do podstaw, jak i granic przedmiotowych regulacji. Umocowanie rady gminy do uchwalenia kontrolowanej uchwały przewidziane zostało w art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (organ błędnie powołał również ust. 3 ustawy, choć nie regulował materii w nim określonej). Przepis ten stanowi, że rada gminy określi, w drodze uchwały, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań (pkt 1) i w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - również wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, do których odpady mają być przekazywane (pkt 2). Działając na podstawie art. 7 ust. 7 powołanej ustawy Minister Środowiska określił w rozporządzeniu z dnia 30 grudnia 2005 r. szczegółowy sposób określania przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz o uzyskanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Wymagania te obejmują opis wyposażenia technicznego, uwzględniający wymagania dotyczące pojazdów, pojemników lub worków oraz bazy transportowej, zabiegi sanitarne i porządkowe związane ze świadczonymi usługami oraz miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Muszą być one określone przez radę gminy w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (§ 2 ust. 1). Skoro organ stanowiący gminy zobligowany został przez ustawodawcę do określenia wymagań, które musi spełnić przedsiębiorca, który ubiega się dopiero o zezwolenie na prowadzenie działalności określonej w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, to jak zasadnie zarzucił Wojewoda, nie mogą to być warunki dotyczące już prowadzonej działalności. Wobec tego zapisy zaskarżonej uchwały przewidujące: obowiązek zarejestrowania działalności gospodarczej, posiadania zaplecza techniczno – biurowego w postaci bazy transportowej (ust. 1 i 2 § 1 i ust.1 i 2 § 3 uchwały), zawarcie umowy lub posiadanie zapewnienia potwierdzającego gotowość odbioru odpadów komunalnych przez przedsiębiorców posiadających zezwolenie działalność w zakresie odzysku odpadów (ust. 9 § 1 i § 3 ust. 6), przekazywanie odpadów za pokwitowaniem (ust. 10 § 1 i ust. 7 § 3), posiadanie aktualnej decyzji na transport odpadów (ust. 11 § 1), prowadzenie dokumentacji w zakresie zawierania umów, prowadzenia wykazu zawartych umów i pokwitowań, ewidencjonowanie ilości odpadów, prowadzenie dokumentacji umożliwiającej wyliczenie średniego poziomu odzysku oraz ilości zebranych odpadów świadczenia usług odbierania odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych od właścicieli nieruchomości wyłącznie na podstawie zawartej umowy na świadczenie tych usług (ust. 12 pkt 1 – 5 i ust. 7 i 8 § 3 uchwały), wykraczają poza ramy delegacji ustawowej. Rada gminy nie została bowiem upoważniana do określenia zasad prowadzenia działalności w zakresie świadczenia usług odbierania odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. . Zauważyć należy, że zgodnie z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy przed podjęciem decyzji w sprawie wydania zezwolenia wójt, burmistrz lub prezydent miasta może dokonać kontrolnego sprawdzenia faktów podanych we wniosku o udzielenie zezwolenia w celu stwierdzenia, czy przedsiębiorca spełnia warunki wykonywania działalności objętej zezwoleniem. Ustawodawca zagwarantował więc możliwość zweryfikowania prawdziwości danych zawartych w dokumentacji przedłożonej przez przedsiębiorcę ubiegającego się o zezwolenie ze stanem rzeczywistym. Podobnie, także w toku tej działalności organ wykonawczy gminy jest uprawniony do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy w zakresie zgodności wykonywanej działalności z udzielonym zezwoleniem (art. 8b ustawy). Obawa o odpowiedni poziom usług świadczonych na podstawie udzielonego zezwolenia nie usprawiedliwia uchwalenia przepisów, do ustanowienia których rada gminy nie została ustawowo upoważniona. Powyższe zapisy uchwały nie stanowią warunków dopuszczalności prowadzenia przedmiotowej działalności, do których określania rada gminy została upoważniona. Wobec czego zasadny był zarzut organu nadzorczego, że zostały uchwalone z naruszeniem normy kompetencyjnej, zawartej w art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a więc wykraczają poza ramy delegacji ustawowej, co tym samym czyni uchwałę w tej części sprzeczną z prawem. Z tego względu Sąd uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie wyżej opisanym było uzasadnione. Nie można natomiast było uznać, że rozstrzygnięcie to, uznające za nieważną uchwałę w § 2 ust. 2 jest zasadne. Należy z całą mocą podkreślić, że Sąd w niniejszym składzie podziela poglądy wyrażone w orzecznictwie, iż plany gospodarki odpadami, zarówno gminne, powiatowe jak i wojewódzkie nie mają charakteru aktów prawa miejscowego o których mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25.01.2005r., IISA/Kr 1385/04). Można je natomiast zaliczyć do grupy swoistych źródeł prawa administracyjnego jaką są akty planowania, które wyznaczają zamierzenia administracji publicznej (J. Zimmermann, Prawo Administracyjne, Zakamycze 2005r., s. 86; także Prawo Ochrony Środowiska. Komentarz – Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, W-wa 2008, s.70). Plany gospodarki odpadami mają więc charakter programu działania, obowiązują w zasadzie jedynie "wewnątrz" administracji i nie mogą w sposób bezpośredni wywoływać skutków prawnych w sferze podmiotów "zewnętrznych" wobec administracji, jakkolwiek w pewnych sytuacjach, na mocy konkretnych przepisów ustawy mogą one wywoływać pośrednio również skutki prawne w odniesieniu do podmiotów poza strukturami administracji (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24.09.2008r., II SA/Po 135/08 – system informacji LEX Omega). W świetle powyższego wypada jednak zauważyć, uznanie planów gospodarki odpadami za akt nie mające statusu prawa miejscowego nie oznacza, że nie istnieją szczególne sposoby ich udostępniania zainteresowanym podmiotom. Sposoby te wynikają z ogólnych przepisów dotyczących informacji publicznej ( w tym informacji dotyczącej środowiska – art. 19 prawa ochrony środowiska), a także z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 kwietnia 2003r. w sprawie sporządzenia planów gospodarki odpadami (Dz. U. nr 66, poz.620). § 6 tego rozporządzenia stanowi, że plany gospodarki odpadami są sporządzane w formie elektronicznej na informatycznych nośnikach danych oraz w formie pisemnej. Regulacje te przesądzają o możliwości zapoznania się z przyjętym planem przez ogół społeczeństwa. Reasumując, aczkolwiek Plan Gospodarki Odpadami Województwa Wielkopolskiego nie stanowi aktu prawa miejscowego, to jednak ma charakter wiążący i ustawodawca z zapisami tych planów wiąże poważne skutki prawne (por. art. 18 ust. 3 pkt 2, 22 ust. 1 pkt 2 oraz 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27.04.2001r. o odpadach. Oran właściwy do wydania decyzji jest zobowiązany odmówić odpowiednio: wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi oraz zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania lub transportu odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z planami gospodarki odpadami. Stąd należy uznać, że skoro plany te wiążą także występującego z wnioskiem pozwolenie, zatwierdzenie, lub zezwolenie – to mają moc powszechnie obowiązującą. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż zgodne z prawem było odwołanie się w przedmiotowej uchwale do Planu Gospodarki Odpadami Województwa Wielkopolskiego, skoro plan ten zobowiązując np. posiadacza odpadów do postępowania z nimi zgodnie z m. in. z tymi planami, adresowana do wszystkich posiadaczy odpadów – musi mieć charakter normatywny. Przyjęcie innej koncepcji prowadziłoby do ustalenia niezgodności wskazanych wcześniej regulacji z Konstytucją. Brak było przy tym konieczności określenia w uchwale konkretnych miejsc składowania i unieszkodliwiania odpadów, pozostawiając takie miejsce do wyboru poszczególnych przedsiębiorców. W nawiązaniu do powyższego należy stwierdzić, że niewłaściwe było stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności przedmiotowej uchwały w całości, skoro sam organ zakwestionował tylko niektóre, konkretne punkty tej uchwały. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, że konieczne jest zbadanie, czy akt ten może być pozostawiony w obrocie prawnym (w szczególności biorąc pod uwagę jego treść i argumentację zawartą w uzasadnieniu). Przesłanki działania organu nadzoru muszą być wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań. W razie gdy organ nadzoru decyduje się na stwierdzenie nieważności poddanej jego kontroli uchwały organu gminy w całości – to uzasadnienie wydawanego rozstrzygnięcia przekonywać musi o sprzeczności z prawem w istotnym zakresie wszystkich (a nie tylko niektórych) postanowień zawartych w uchwale, lub wskazanie, że bez uznanych za nieważne postanowień akt nie mógłby samodzielnie funkcjonować i spełniać swej roli. W tej sytuacji Sąd uznając, że przedmiotowa uchwała jedynie w zakresie wskazanym wyżej, a dotyczącym niektórych ustępów § 1 i 3 jako przekraczających ustawowe kompetencje jest sprzeczna z prawem, uchylił postanowienia rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie, w jakim uchwała jest zgodna z prawem, a więc w zakresie uściślonym w punkcie 1 sentencji – pozostawiając w mocy te postanowienia rozstrzygnięcia, co do których Sąd podzielił zdanie organu nadzorczego. W pozostałej części Sąd oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną ze względów wyżej opisanych. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł w części oddalającej skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., w części, w której uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 148 tej ustawy. O kosztach postępwaia orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., uznając że skarżąca wygrała w połowie. ja