IV SA/Po 692/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, oddala skargę /-/ I.Kucznerowicz /-/ J.Stankowski /-/ B.Popowska Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. M. S., reprezentowany przez J. K., wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy, z powodu wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Pełnomocnik wskazał, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest w przypadku planowanej budowy. Zaskarżona decyzja została wydana dla budowy już realizowanej, po czym przerwanej. Zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją. Wcześniej wydana decyzja dotycząca budowy budynku mieszkalno-gastronomiczno-hotelowego nie została przeniesiona na rzecz innego podmiotu, nie zostało również stwierdzone jej wygaśnięcie. W trakcie postępowania zakończonego decyzją z 2007 r., Burmistrz nie wyznaczył wokół przedmiotowej działki obszaru analizowanego i nie przeprowadził analizy funkcji oraz cech zabudowy – brak graficznej części wyników analizy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 157 § 1-2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2007 r. nr[...]. W uzasadnieniu napisano, że jak wynika z akt sprawy, Burmistrz [...] już w decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. (znak: [...]) wydanej na wniosek L. i K. K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-gastronomicznego z częścią hotelową oraz infrastrukturą techniczną dla terenu działki nr [...] w [...]. Decyzja została wydana w oparciu o ustalenia ówcześnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Decyzja ta wiązała do dnia [...] grudnia 2002 r., co wprost wynika z jej treści. E. R. wnioskiem z dnia [...] lipca 2007 r. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy na dokończenie rozpoczętej budowy oraz o zmianę przeznaczenia już realizowanego obiektu na cele mieszkalne z częścią usługowo-handlową. Rozpoznając wniosek Burmistrz decyzją z dnia [...] września 2007 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dokończeniu przerwanej budowy wraz ze zmianą przeznaczenia budynku na cele mieszkalne z częścią handlowo-usługową stanowiącą nie więcej niż 30% powierzchni całkowitej budynku wraz z infrastrukturą. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu poprzez ich proste zestawienie, a charakter naruszenie powoduje, że taka decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaskarżona decyzja takich wad nie zawiera. Skoro złożony przez E. R. wniosek dotyczył zmiany przeznaczenia obiektu, którego budowa już się rozpoczęła, Burmistrz zasadnie rozpoznał ten wniosek w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub upzp). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przez zmianę zagospodarowania terenu należy rozumieć również przebudowę istniejącego obiektu budowlanego. Nie można więc podzielić zarzutów, że wydana została decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla obiektu już zrealizowanego. Trafny natomiast jest pogląd wnioskodawcy co do braku prawidłowego zaznaczenia obszaru analizowanego, na załączniku graficznym do decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2007 r. Jednak załączony do akt załącznik graficzny stanowi kopię mapy w skali 1:500 i obrazuje sposób zagospodarowania terenu, obejmujący trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Kwestionowana decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik strony powtórzył argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2007 r. Nadto wskazał, że załącznik nr 1 do tej decyzji nie jest załącznikiem graficznym analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (kopią mapy), o której mowa w przepisach § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej Rozporządzenie Ministra Infrastruktury). Załącznik nie obejmuje trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Na kopii mapy brak wyników jakiejkolwiek analizy. Oznaczono tylko istniejącą linię zabudowy i linie rozgraniczające inwestycje. W załączniku nr 2 do decyzji - analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wpisano inny numer decyzji, w związku z tym może chodzi o inną decyzję. W istocie nie wyznaczono obszaru analizowanego i nie przeprowadzono analizy. Naruszono zasadę dobrego sąsiedztwa bowiem nie wykazano, aby w obszarze analizowanym były usytuowane budynki gastronomiczno-handlowe. Nie wskazano kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu napisano, że projekt przedmiotowej decyzji Burmistrza został opracowany przez uprawnionego urbanistę. Brak zaznaczenia obszaru objętego analizą nie stanowi naruszenia prawa pozwalającego na stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Z uzasadnienia przedmiotowej decyzji wynika, że inwestycja nie obejmuje usług gastronomicznych, lecz będzie wykorzystywana na cele mieszkaniowe oraz w 30% na cele usługowo-handlowe. Przedmiotowa inwestycja jest kontynuacją wcześniejszej budowy, nastąpiła zmiana wnioskodawcy: w miejsce L. i K. K., wnioskodawców z roku 2002, wstąpiła w 2007 r. E. R., na miejsce której wstąpił R. S. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącego radca prawny G. W. powtórzył argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z powodów wskazanych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawa dotyczy żądania pełnomocnika skarżącego stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z 2007 r. z powodu rażącego naruszenia prawa. Orzekanie w tym zakresie normuje przepis art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. W ocenie Sądu, zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego są prawidłowe; Kolegium właściwie oceniło decyzję zakwestionowaną przez skarżącego, uznając, iż nie narusza ona prawa w sposób rażący. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie. W niniejszej sprawie w postępowaniu tym ocenie podlegała decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Przeprowadzając taką ocenę, organ musi ustalić, czy w danym przypadku doszło "tylko" do nieodpowiedniego zastosowania przepisu, czy do rażącego naruszenia prawa. (J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 4, C. H. Beck Warszawa 2002, s. 711). Wyłącznie ta druga konstatacja uprawnia do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Doktryna i orzecznictwo wypracowało uogólniające wnioski, stanowiące pewne wzory kontroli decyzji pod kątem rażącego naruszenia prawa. Na podstawie art.156 par. 1 pkt 2 kpa wyeliminowane z obrotu prawnego mogą być decyzje z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Jak już wskazywało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz wyrażona w niej treść stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W doktrynie wyjaśnia się wskazaną myśl w ten sposób, że do rażącego naruszenia dochodzi wtedy, gdy wskazane czynności i treść załatwienia sprawy następują "nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy." (J. Borkowski, j. w., s. 714). Sąd podziela pogląd przytoczony w pierwszoinstancyjnej decyzji Kolegium, zgodnie z którym cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu poprzez ich proste zestawienie. Wypada również przytoczyć tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 387/07 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń na stronie internetowej NSA), zgodnie z którą rażące naruszenie prawa to tylko takie jego naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności w państwie prawa. Sąd podziela sposoby rozumienia przesłanki "rażącego naruszenia prawa", jakie przedstawiono wyżej. Należy podkreślić, że rolą sądu administracyjnego nie jest merytoryczna ocena zakwestionowanej decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2007 r. o warunkach zabudowy, lecz ustalenie, czy Kolegium prawidłowo zbadało i ustaliło, iż decyzja ta nie narusza prawa w sposób rażący. Mając powyższe na uwadze, Sąd w następujący sposób ocenia wydane w sprawie decyzje Kolegium. Od strony proceduralnej wskazać należy, że Kolegium procedowało prawidłowo. Zgodnie z art. 157 § 1 kpa, właściwy do stwierdzenia nieważności jest organ wyższego stopnia nad organem wydającym zakwestionowaną decyzję, a więc w niniejszej sprawie jest to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu. Z wniosku wynika, że wnioskodawca jest właścicielem działki mającej wspólną granicę z przedmiotową działką. Skarżący brał czynny udział w tamtym postępowaniu, zaś Burmistrz ustosunkował się do jego sprzeciwu w uzasadnieniu decyzji z 2007 r. W ocenie Sądu, zarzuty dotyczące bezzasadności wydania decyzji o warunkach zabudowy z 2007 r. zostały prawidłowo odparte przez Kolegium w decyzji I instancji. Słusznie wskazano, że decyzja z dnia [...] lutego 2002 r. (znak: [...]) wydana na wniosek L. i K. K., ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-gastronomicznego z częścią hotelową oraz infrastrukturą techniczną dla terenu działki nr [...] w Jarocinie, wiązała do dnia [...] grudnia 2002 r., co wprost wynika z jej treści. Kolegium trafnie też powołało się na art. 59 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu z 2003 r. Faktycznie w sprawie występuje rodzajowo inna inwestycja i Burmistrz słusznie, na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydał kwestionowaną decyzję o warunkach zabudowy z 2007 r. Zarzuty odnoszące się do zaskarżonej decyzji Skarżący opiera głównie na argumentach, zaczerpniętych z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 382/08. W przywołanym wyroku WSA w Poznaniu uchylił obie decyzje Kolegium odmawiające stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Jednakże w przywołanym wyroku, stan faktyczny sprawy był odmienny. Zdaniem Sądu w sprawie II SA/Po 382/08, Kolegium wbrew jednoznacznym żądaniom skarżącego, uchyliło się od ustalenia czy wydana w tamtej sprawie decyzja o warunkach zabudowy w ogóle została opatrzona stosownymi załącznikami. Taka sytuacja zaś w niniejszej sprawie nie występuje. Projekt decyzji oraz załącznik nr 2 – analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zostały opracowane i podpisane przez uprawnioną do tego osobę – architekta. Zgodnie z przepisami użyto mapy, która pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz jest sporządzona w stosownej skali (1:500). To prawda, że zaznaczono na niej linie rozgraniczające inwestycję, a nie zaznaczono, z naruszeniem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, obszaru analizowanego. Bez wątpienia jest to naruszenia prawa. Ponieważ jednak analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została wykonana, wskazuje to zdaniem Sądu na to, że takie naruszenie nie ma przymiotu rażącego naruszenia prawa. Skarżący podnosi też naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa bowiem nie wykazano, aby w obszarze analizowanym były usytuowane budynki gastronomiczno-handlowe, a zatem nie wskazano kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Do tego zarzutu ustosunkował się organ II instancji. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie o funkcji mieszkaniowej. Wskazano, iż decyzja z 2007 r. nie obejmuje już usług gastronomicznych, a ustala przeznaczenie inwestycji: cele mieszkalne z częścią usługowo-handlową stanowiącą nie więcej niż 30% powierzchni całkowitej budynku wraz z infrastrukturą. Należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. nr 156 poz. 1118 ze zm., dalej prawo budowlane), definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego przewiduje wydzielenie lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Zatem powoływanie się na brak wykazania kontynuacji funkcji zabudowy i naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, nie może być argumentem wskazującym na rażące naruszenie prawa. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ I. Kucznerowicz /-/ J. Stankowski /-/ B. Popowska ja