IV SA/Po 699/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Poznań-Grunwald na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżoną decyzję Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. w P. działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracynego (j.t. Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 145, art. 146, art. 148 ust.1-3 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz.651 ze zm. - zwanej dalej u.g.n.) oraz § 9 uchwały Rady Miejskiej P. nr [...] z dnia 20.04.2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz.U. Woj. Wlkp. z 2004r., Nr 83, poz. 1717) decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] ustalił po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy F. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w Kw nr [...] stanowiącej własność R.G. i M.G. położonej przy ul. F. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy [...], działka nr [...] spowodowanego wybudowaniem drogi zobowiązując do wniesienia tytułem ustalonej opłaty R.G i M.G . W wyniku odwołania wniesionego przez R.G i M.G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] , działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie wykazał w sposób niebudzący wątpliwości , że istotnie doszło do wybudowania drogi ul. F., która to okoliczność stanowi pierwszorzędną przesłankę do wszczęcia postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej, a w każdym razie swojego stanowiska nie umotywował w sposób wystarczający. Organ odwoławczy stwierdził zatem , że rzeczą organu w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy, będzie przede wszystkim zbadanie charakteru prac budowlanych do których doszło na ulicy F. i w zależności od ustaleń faktycznych przesądzenie o celowości prowadzenia postępowania w kierunku nałożenia takiego obowiązku finansowego na stronę. Prokurator Rejonowy Poznań – Grunwald pismem z dnia 3 sierpnia 2015r. nr Pa [...] działając na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) zaskarżył w/w decyzję z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekaznie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżacy zarzucił naruszenie przepisu art. 80 k.p.a poprzez niewłaściwą ocenę dowodów zebranych przez organ I instancji, wskazujących na wybudowanie drogi przy ul. F. w P. i uznanie tej okoliczności jako nie udowodnionej, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady swobodnej oceny dowodów, oraz stanowi naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżacy zarzucił również naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a, poprzez wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym, podczas gdy materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji był kompletny i rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, jak również poprzez przekazanie sprawy organowi I instancji, bez wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W opinii skarżącego organ I instancji w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie dowodowe i wykazał, że na ul. F. w P. doszło do wybudowania drogi, w rozumieniu przepisów art. 4 pkt 17 i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013r. poz. 260 ze zm. – dalej u.d.p.), a przed realizacją tej inwestycji nie istniała droga wybudowana na podstawie przepisów prawa budowlanego. Ze zgromadzonej w aktach dokumentacji wynika, że w ramach zrealizowanej inwestycji wybudowano: jezdnię, chodnik, wjazdy na posesje, kanalizację deszczową, progi zwalniające oraz oświetlenie. Dało to podstawę do ustalenia przez organ I instancji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, której wysokość określono, zgodnie z operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego na kwotę [...] zł. Skarżacy podniósł również, że organ odwoławczy nie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę ponownie rozpatrując sprawę poza wskazaniem, aby jeszcze raz zbadano charakter przeprowadzonych prac budowlanych (co organ I instancji - zdaniem skarżącego - uczynił w sposób wyczerpujący). Stanowi to ewidentne naruszenie przepisu art. 138 §2 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie skarżący wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpatrując odwołania innych mieszkańców ul. F. w P., na decyzje o ustaleniu opłaty adiacenckiej uznało, że bez wątpienia doszło do wybudowania drogi na ul. F. , co skutkowało wzrostem wartości nieruchomości i dało podstawę do ustalenia takiej opłaty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi (naruszenie art. 80 i art. 138 §2 k.p.a.) wskazano, że są one nieuzasadnione. Przede wszystkim zdaniem organu odwoławczego nie nastąpiło, jak twierdzi skarżący naruszenie zasady prawdy obiektywnej, ponieważ zasadę tę można naruszyć poprzez niewłaściwe wyjaśnienie okoliczności sprawy a ten właśnie zarzut skierowany przez organ odwoławczy pod adresem organu orzekającego w sprawie był powodem uchylenia jego decyzji. Kolegium podniosło również, że w zaskarżonej decyzji dokonało interpretacji pojęcia "wybudowanie drogi" odróżniając je od czynności polegających na "przebudowie drogi", gdzie podstawowym kryterium rozróżnienia tych pojęć, zgodnie z u.d.p. i orzecznictwem sądowo administracyjnym, stanowi fakt zmiany pasa drogowego, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Dokonanie takiej interpretacji było niezbędne dla oceny decyzji organu I instancji pod względem jej zgodności z prawem materialnym. Z uwagi na istotne wątpliwości zaistniałe co do momentu wytyczenia /wybudowania/ drogi w sensie prawnym. Zwrócono przy tym uwagę na fakt, że przedmiotowa droga jako ulica F. istniała od wielu lat, tyle że o nieutwardzonej nawierzchni i została urządzona w sposób formalny a nie poprzez "wydeptanie" jej przez mieszkańców. Zaszła zatem konieczność ustalenia okoliczności faktycznych związanych z określeniem momentu wybudowania drogi /zgodnie z definicją legalną/ które przekraczają kompetencje organu odwoławczego, gdyż ich zakres był znaczny. Organ odwoławczy w żaden sposób nie przesądził o tym jaki był zakres prac budowlanych w niniejszym przypadku, warunkujący możliwość naliczenia opłaty adiacenckiej, ale wskazał jakie są możliwe rozwiązania w sprawie. Samo pozwolenie na budowę wydane w niniejszym przypadku, na które jako podstawowy dowód w sprawie powołuje się organ, nie przesądza charakteru prac dokonanych w pasie drogowym ulicy F. Odnosząc się do zarzutu skargi, że SKO w P. w sprawach dotyczących innych nieruchomości położonych przy ulicy F. orzekało w odmienny sposób, utrzymując decyzje organu i instancji w mocy, należy zauważyć, że Kolegium orzeka w składach trzyosobowych, które w swoich rozstrzygnięciach są niezależne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] złożył prokurator, który zgodnie z treścią art. 52 § 1 P.p.s.a. zwolniony jest z wymogu wyczerpania środków zaskarżenia. Ponadto stwierdzić należy, że w sprawie zachowany został termin do wniesienia skargi przez prokuratora o którym mowa w art. 53 § 3 P.p.s.a., bowiem od dnia doręczenia decyzji stronie nie upłynął okres 6 miesięcy. W dalszej kolejności odnotować należy, że przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. w P. i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Powyższa decyzja podjęta została w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przy tego rodzaju decyzji ocena Sądu zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania przez instancję odwoławczą art. 138 § 2 k.p.a. Wedle tej regulacji, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., czyli po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W tym miejscu podkreślić trzeba, że zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Stosownie do treści komentowanej regulacji wskazać więc należy, że obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Jak już powiedziano wyżej, przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być również interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze, w kontekście podstawy prawnej zaskarżonej decyzji (art. 138 §2 k.p.a.), stwierdzić należy, że organ odwoławczy za naruszenie przepisom postępowania mające wpływ na wynik sprawy i uzasadniające uchylenie decyzji uznał, że organ I instancji nie wykazał w sposób niebudzący wątpliwości, że doszło do wybudowania drogi ul. F. Organ odwoławczy uchylił się jednak od dokonania samodzielnej analizy akt sprawy i oceny charakteru wykonanych prac co w istocie doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania. Wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji przeprowadzenie postępowania w tym zakresie nie narusza bowiem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto wskazać należy, że organ odwoławczy nie tylko nie uzasadnił w sposób prawidłowy istnienia przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też nie wyjaśnił dlaczego na podstawie art. 136 k.p.a. nie przeprowadził z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. Co więcej, organ odwoławczy w istocie nie zakwestionował prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy uchylił się również od oceny tych dowodów, przerzucając ten obowiązek na organ I instancji. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 145 ust. 1 in fine u.g.n., przesłanką konieczną do naliczenia opłaty adiacenckiej jest stwierdzenie, że doszło do "wybudowania" drogi, a nie tylko do jej "przebudowy", która nie uprawnia do ustalenia opłaty. W myśl art. 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie, czy zostały stworzone warunki m.in. do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów. "Odrębnymi przepisami" w powyższym rozumieniu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych. Ponieważ u.g.n. nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi", to dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do u.d.p. Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się zaś wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 u.d.p.). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.). Ponieważ tylko z "budową" (w tym "rozbudową") drogi wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej – a już nie z jej "przebudową" – to istotnego znaczenia nabiera precyzyjne rozróżnienie tych pojęć. W tym zakresie Sąd w składzie obecnym w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 27 października 2011 r. (I SA/Bd 963/11, CBOSA), że kryterium rozróżnienia "rozbudowy" od "przebudowy" drogi stanowi fakt zmiany granic pasa drogowego. Z przywołanej wyżej definicji "przebudowy drogi" wynika bowiem, że z "przebudową" mamy do czynienia wówczas, gdy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego. A contrario – w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z "przebudową" drogi, ale z jej "rozbudową". Co tu szczególnie istotne, pojęcie "przebudowy drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p., a więc określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych, a nie drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów u.d.p. W konsekwencji cechą, która odróżnia "budowę" drogi od jej "przebudowy", jest to, że w przypadku "budowy" drogi brak jest istniejącego uprzednio obiektu budowlanego (uwaga ta nie dotyczy "rozbudowy" drogi), a w przypadku "przebudowy", przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany. Istniejącym uprzednio obiektem budowlanym może być przy tym nie tylko konstrukcja z materiałów twardych (typu: beton, asfalt itp.), ale też konstrukcja ziemna. Przykładowo w odniesieniu do dróg będzie to przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy, będąca wynikiem robót budowlanych. Także bowiem konstrukcje typu ziemnego są zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z samej definicji "budowli" zamieszczonej w art. 3 pkt 3 p.b., wymieniającej jako rodzaj budowli m.in. "budowle ziemne". Jak wynika z treści decyzji organu I instancji, organ ten na podstawie zgromadzonych akt przyjął, że w przedmiotowej sprawie doszło do wybudowania drogi. Kolegium uchylając decyzję organu I instancji nie dokonało żadnych ustaleń poddających w wątpliwość powyższe stanowisko. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie dokonał również samodzielnej analizy akt sprawy w tym m.in. decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., zezwalającej na realizację oraz zatwierdzającej projekt budowlany inwestycji drogowej, polegającej na budowie ul. F. , na odcinku od ul. Sz. do ul. S.; informacji Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] listopada 2012r.; dokumentacji fotograficznej oraz operatu szacunkowego sporządzonego przez M.C. w części dotyczącej stanu nieruchomości przed wykonaniem prac budowlanych związanych z ul. F. W konsekwencji, uwzględniając powyższe uwagi, zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji. Prowadząc ponowienie postępowanie Kolegium winno rozpoznać wniesione odwołanie i ocenić czy istotnie w sprawie zachodzą przesłanki, wskazujące na potrzebę uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. czy też okoliczności faktyczne i prawne sprawy powodują konieczność wydania innego spośród przewidzianych w art. 138 k.p.a. rozstrzygnięcia. W tym miejscu należy wskazać, że kwestii sposobu zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym zakończenia postępowania Sąd przesądzić nie może. Z uwagi na fakt, że Kolegium nie rozpoznało sprawy merytorycznie, jakiekolwiek w tej mierze jednoznaczne stwierdzenia byłyby bowiem, zdaniem Sądu, na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione. Sąd nie może bowiem dokonać stosownych ustaleń i ocen samodzielnie albowiem w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego zadaniem Sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, pominiętych przez organ. Mając powyższe na uwadze należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzec jak w sentencji.