IV SA/Po 699/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi S.P. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 13 października 2009 r. nr LXI/840/V/2009 w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami Miasta Poznania postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej S.P. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego w sprawie wpisu. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. S. P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] października 2009r., nr [...] w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Miasta P. (zwaną dalej jako "zaskarżona uchwała"), wnosząc o stwierdzenie, że § 3 zaskarżonej uchwały narusza prawo. Uzasadniając naruszenie interesu prawnego Skarżąca wyjaśniła, że w Sądzie Rejonowym P. , pod sygn.. [...] zawisła sprawa o ustalenie nieważności wykonania prawa pierwokupu nieruchomości. Postępowanie to jest na etapie rozpoznawania wniosku o zawieszenie postępowania. Zdaniem Skarżącej ewentualne stwierdzenie naruszenia przez Miasto P. prawa w opisanej części zaskarżonej uchwały spowoduje określone rozstrzygnięcie materialne przez Sąd Cywilny. W tym właśnie Skarżąca upatruje potrzebę wniesienia niniejszej skargi, uzasadniając to swym interesem prawnym. Sąd Cywilny, przed którym postępowanie zawisło, nie ma uprawnienia i drogi prawnej, by w jego kognicji było badanie zgodności z prawem uchwał samorządu terytorialnego. W ocenie Skarżącej § 3 zaskarżonej uchwały stanowi całkowicie blankietową regulację poprzez nie wskazanie szczegółowo unormowanych zasad wymaganych ustawą o samorządzie gminnym. Jak wskazała Skarżąca z treści § 3 zaskarżonej uchwały wynika, że przez nabywanie nieruchomości rozumie się także wykonywanie przez Miasto P. prawa pierwokupu. Zestawienie treści wskazanej wyżej uchwały i ustawy samorządzie gminnym (art. 18 ust. 2 pkt. 9a) wskazuje, że nabywanie konkretnych nieruchomości przez gminę może odbywać się wyłącznie za wyraźną zgodą rady gminy chyba, że rada gminy określi szczególne zasady nabywania nieruchomości dając tu podstawę dla wielokrotnych czynności Prezydenta [...]. Skarżąca stwierdziła, że w zaskarżonej uchwale przyjęto, iż pozą obowiązkami wynikającymi z ustaw albo przepisów szczególnych Prezydent Miasta nabywa nieruchomości, gdy są one niezbędne do realizacji celów publicznych i zadań własnych Miasta P., a także dla innych celów. Te blankietowo określone "cele publiczne" oraz "inne cele" nie zostały w uchwale w żaden sposób wskazane lub doprecyzowane, a nawet nie zasygnalizowano kierunku ich interpretacji. Wykonanie prawa pierwokupu wynikające z ustawy nie może być traktowane, jako swobodny wybór uprawnionej gminy. Bowiem takie wnioskowanie stanowi naruszenie pewności obrotu majątkowego i realnej ochrony praw innych osób, w szczególności stanowi naruszenie gwarantowanych prawem cywilnym ochrony praw nabywcy nieruchomości działającego w dobrej wierze. Takie wykonanie musiałoby być precyzyjnie uzasadnione wskazaniem, jakie to "cele publiczne" lub "inne cele" są realizowane pierwokupem w świetle zaskarżonej uchwały. W ocenie Skarżącej zaskarżona uchwała narusza art. 18 ust.2 pkt. 9a ustawy o samorządzie gminnym w ten sposób, że nie kreuje zasad nabywania, przez Prezydenta Miasta P. nieruchomości a daje mu w tym zakresie całkowita swobodę i dowolność. Wykonanie prawa pierwokupu wynikające z ustawy nie może być traktowane jako swobodny wybór uprawnionej gminy. Stanowi to naruszenie pewności obrotu majątkowego i realnej ochrony praw innych osób, w szczególności praw nabywcy w dobrej wierze. Takie wykonanie musiałoby by być precyzyjnie uzasadnione wskazaniem, jakie to cele są realizowane pierwokupem w świetle powołanej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. W ocenie Rady Miasta, wbrew twierdzeniom Skarżącej określenia zawarte w § 3 zaskarżonej uchwały takie jak: "cele publiczne" i "inne cele" nie mają charakteru blankietowego. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a gospodarowanie to polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1 ustawy, w tym na nabywaniu nieruchomości. Uchwała rady gminy, jako akt niższego rzędu nie może zawierać definicji określonych pojęć odmiennych niż definicje powszechnie obowiązujące, ani też nie powinna powtarzać definicji ustawowych. Art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera definicję pojęcia "cele publiczne". Skoro ustawa zawiera wyczerpującą i szczegółową definicję celu publicznego to uchwała określająca zasady nabywania nieruchomości nie może powtórnie definiować tego pojęcia. Również pojęcie "inne cele" nie ma charakteru blankietowego i nie zezwala na dowolną interpretację przez organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Jak wynika z treści art. 24 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gminne zasoby nieruchomości wykorzystywane są na cele rozwojowe gmin i zorganizowanej działalności inwestycyjnej, a w szczególności na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem urządzeń infrastruktury technicznej, a także na realizację innych celów publicznych. Tak więc, "inne cele" to nie dowolnie wybrane przez organ gospodarujący zasobem, jakiekolwiek cele, ale cele wynikające ze wspomnianego art. 24 ograniczone zadaniami własnymi gminy, o których wspomina art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Uchwała taka nie może wychodzić poza ramy delegacji ustawowej. Ustawa upoważnia radę gminy do określenia zasad, a nie jak twierdzi Skarżąca szczegółowych zasad. Zasady to ogólne normy, sposoby postępowania. Pojęcie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości należy rozumieć jako zbiór podstawowych reguł postępowania organu dla organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy, z nabywcą nieruchomości. Naruszeniem delegacji ustawowej byłoby szczegółowe, kazuistyczne określenie okoliczności i przypadków, w jakich organ wykonawczy może nabywać nieruchomości do zasobu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego Skarżącej wobec czego podlega odrzuceniu. Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446; zwanej dalej jako "u.s.g."). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. zaskarżona może zostać tylko uchwała lub zarządzenie z zakresu administracji publicznej, przy czym niezbędnym warunkiem zaskarżenia takiej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest naruszenie interesu prawnego wnoszącego taką skargę. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Rozważając kwestie dopuszczalności zaskarżenia w trybie art. 101 u.s.g. uchwały w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami wyjaśnić trzeba, że w orzecznictwie wykształcił się pogląd o dopuszczalność zaskarżenia uchwał stanowiących akty z zakresu administracji publicznej dotyczące gospodarowania mieniem gminnym, uznający, iż pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej", należy interpretować w sposób szeroki (por. uchwała NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt OPS 3/98, uchwała NSA z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00, wyrok NSA z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 1/99, wyrok NSA z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 2/00; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo, że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Akt organu z zakresu administracji publicznej może zatem pozostawać w związku ze sprawą cywilną i nie wyklucza to administracyjnego charakteru sprawy. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 1/09 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzono, iż "unormowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Wynika to stąd, że działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego." Przechodząc do oceny przesłanki naruszenia interesu prawnego Skarżącej Sąd doszedł do przekonania, iż Skarżąca nie wykazała, aby takowy został naruszony. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Oceniając legitymację Skarżących wyjaśnić należy, że kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Przypomnieć trzeba, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83). Przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). W przypadku zatem skargi na uchwałę rady gminy należy wykazać związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a podjęciem przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej. Podmiot wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym. Skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może zatem wnieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Brak interesu prawnego powoduje, że skarżący podmiot ma jedynie interes faktyczny. Ten nie daje jednak legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Ponadto zaznaczyć należy, że interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83A). A zatem, szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. W rozpoznawanej sprawie S. P. uzasadniając legitymację do wniesienia skargi wskazała, że przed Sądem Rejonowym P. zawisła sprawa o ustalenie nieważności wykonania przez Prezydenta Miasta P. prawa pierwokupu nieruchomości. W jej ocenie stwierdzenie, że § 3 zaskarżonej uchwały został wydany z naruszeniem prawa jest niezbędne do pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia sporu przed sądem powszechnym. Z akt nadesłanych wraz ze skargą wynika, że Skarżąca zamierzała nabyć prawo użytkowania wieczystego działki oznaczonej księgą wieczystą nr [...] położonej w K. i oznaczonej geodezyjnie arkusz [...] działka nr [...] o powierzchni [...] m2, natomiast skorzystanie przez Prezydenta Miasta P. z prawa pierwokupu ww. nieruchomości uniemożliwiło jej nabycie prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Zdaniem Skarżącej § 3 zaskarżonej uchwały narusza jej interes prawny poprzez nieprecyzyjne wskazanie zasad nabywania nieruchomości przez Prezydenta Miasta P.. W ocenie Sądu powyższe nie świadczy o posiadaniu przez Skarżącą legitymacji do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Miasta P.. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g., który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. W ocenie Sądu, aby uzasadnić naruszenie interesu prawnego zaskarżoną uchwałą Skarżąca musiałaby wskazać na przepis prawa, który gwarantowałby jej prawo nabycia prawa użytkowania wieczystego. Takiego przepisu Skarżąca nie wskazała. Przepisy prawa nie dają Skarżącej gwarancji nabycia prawa użytkowania wieczystego. Zaskarżona uchwała nie ogranicza praw Skarżącej oraz nie pozbawia jej możliwości nabycia nieruchomości będących własnością Miasta P.. Zaskarżona uchwała nie ingeruje w prawa Skarżącej, regulując jedynie sytuacje w których Prezydent Miasta P. obowiązany jest do nabycia nieruchomości. Kwestionowany przez Skarżącą § 3 zaskarżonej uchwały stanowi pewnego rodzaju zbiór wytycznych dla organu wykonawczego gminy. Nie sposób uznać aby przepis ten w jakikolwiek sposób ingerował w sferę chronionych uprawnień Skarżącej. W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że Skarżąca nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu takiego aktu. Nie istnieje bowiem przepis prawa, kreujący po jej stronie interes prawny do kwestionowania takiej regulacji. Zdaniem Sądu Skarżąca ma jedynie interes faktyczny w zmianie zasad gospodarowania nieruchomościami. Istota działań Skarżącej sprowadza się do zakwestionowania możliwości wykonania przez Prezydenta Miasta prawa pierwokupu. Innymi słowy kwestionując zapisy zaskarżonej uchwały skarżąca stara się pozbawić Prezydenta Miasta takiego prawa, które to wynika wprost z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. O naruszeniu interesu prawnego w ocenie Sądu nie może świadczyć fakt, że wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały może mieć wpływ na wynik postępowania toczącego się przed sądem powszechnym. Okoliczność ta uzasadnia jedynie istnienie po stronie Skarżącej interesu faktycznego. Tym samym w ocenie Sądu zakwestionowany przez Skarżącą § 3 zaskarżonej uchwały nie narusza jej interesu prawnego. Ponieważ dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd zwolniony był od dokonania pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi. Na podstawie art. 232 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zwrócił Skarżącej kwotę 300 zł stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu.