IV SA/Po 701/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Karol Pawlicki Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J.S., M.S., A.S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza na rzecz skarżących J.S., M.S., A.S. od Wojewody Wielkopolskiego solidarnie kwotę [...],- (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 20 kwietnia 2000r., J.K., L.K., M.S., J.O., J, D., B.W., H.J. i Z.S. wystąpili o zwrot własności nieruchomości położonej w P., stanowiącej część działki nr [...]; część działki nr [...]utworzonej z dawnej działki nr [...] zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność J.K. i J.K. We wniosku podano, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Starosta Poznański decyzją z [...] sierpnia 2009r., znak [...] orzekł o umorzeniu postępowania o zwrot nieruchomości położonych w P. w rejonie u K. i O., oznaczonych w ewidencji gruntów jako obręb Ż., arkusz mapy [...], działki nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...] cz. i nr [...] cz. zapisane w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w .P, jako własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...] obręb Ż. arkusz mapy [...], działka [...] cz. zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w P., jako własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Starosta Poznański orzekł również o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w P. w rejonie ulic K. i O. oznaczonych w ewidencji gruntów jako obręb Ż, arkusz mapy [...], działka nr [...] cz. zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w P, jako własność Miasta P. i obręb Ż., arkusz mapy [...], działki nr [...] cz, nr [...] cz., nr [...] cz. i nr [...] cz. zapisane w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w P., jako własność Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] i osób fizycznych. W trakcie postępowania ustalono, iż aktem notarialnym z [...] listopada 1978 r., Skarb Państwa nabył, w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1974r. nr 10, poz. 64), własność nieruchomości położonej w P. –Ż., przy ul. S., stanowiącej działkę nr [...] o pow. 1.53,84 ha, z ark. mapy [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] na rzecz J.K. i J.K.. Do ww. aktu notarialnego przedłożono decyzję Prezydium Rady Narodowej miasta P. z [...] lipca 1972 r., znak [...] zatwierdzającą plan realizacyjny [...] Osiedle D. W akcie podano, że wywłaszczana nieruchomość przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe na [...] w P. J.K. zmarł, a spadek po nim nabyli: J.K. (w 1/4 części), L.K., M.S., J.O., J.D., Z.K. (S.), B.W. i H.J. (każdy po 3/28 części). Zmarła również J.K., a spadek po niej nabyły: Z.S. i B.W. (w 1/2 części każda). Spadek po zmarłej Z.S. nabyli: J.S., A.S. oraz M.S. (po 1/3 części każdy z nich). W uzasadnieniu decyzji podano, iż zgodnie z art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) postępowań dotyczące nieruchomości, oddanych w użytkowanie wieczyste, stanowiących działki [...] nr [...] , nr [...] , nr [...] i nr [...] nie może być prowadzone, przez co staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Starosta podał nadto, iż przeniesienie prawa własności działek nr [...], nr [...],[...] i nr [...] przez Miasto Poznań na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej oraz osób fizycznych stanowi przeszkodę do zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela i jego spadkobierców. Wskazano, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] stanowi drogę publiczną, przez co nie podlega zwrotowi. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J.S., M.S. i A.S., reprezentowani przez radcę prawnego J.K. Skarżący podnieśli, iż przesłanki zawarte w przepisach prawa wymagane do zwrotu przedmiotowych nieruchomości zostały w pełni spełnione. W odwołaniu podano, iż działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] zostały zbyte Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oraz osobom trzecim [...] października 2008 r. tj. 8 lat po wszczęciu postępowania zwrotowego. Tylko zbycie nieruchomości przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (przed 1 stycznia 1998r.) stanowi podstawę odmowy zwrotu nieruchomości. W odniesieniu do działki nr [...] skarżący podnieśli, iż postępowanie zwrotowe toczy się od 2000r., a sporna działka posiada status drogi publicznej dopiero od 2002r. Skarżący podnieśli również, iż organ nie ustalił kiedy zawarto umowę o oddanie działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] w użytkowanie wieczyste i dokonano wpisu w księdze wieczystej. Zdaniem skarżących organ pierwszej instancji winien w stosunku do ww. działek wydać decyzję o odmowie zwrotu a nie o umorzeniu postępowania. Wojewoda Wielkopolski, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] - działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt: Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) uchylił pkt II zaskarżonej decyzji Starosty Wielkopolskiego w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości położonych w Poznaniu w rejonie ulic K. i O. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...] cz. i nr [...] cz. oraz orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie dotyczącym działek nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...] cz. i nr [...] cz. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.- – dalej ugn), zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 136 ust. 4, przepis ust. 3 ustawy stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust.3 ugn. W świetle art. 137 ust. 1 ugn, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W myśl art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Wojewoda wskazał na art. 229 ugn, z którego wynika, iż roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Należy to rozumieć w ten sposób, że roszczenie to nie może być zrealizowane na drodze postępowania administracyjnego. Objętej wnioskiem o zwrot działce nr [...] cz. z arkusza mapy [...] obrębu Z., odpowiadają obecnie działki: nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...] cz. i nr v cz. z arkusza mapy [...] obrębu Z. Decyzją z [...] września 1993 r., znak [...] Zarząd Miasta P odstąpił działkę nr [...] o pow. 216.380 m2, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P na okres 99 lat. Prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] zostało ujawnione w księdze wieczystej I KW nr [...] w 1993 r. tj. przed 1 stycznia 1998 r. Zatem przesłanki zawarte w art. 229 ugn zostały spełnione, a postępowanie wszczęte I w sprawie zwrotu nieruchomości, wbrew twierdzeniom skarżących, winno zostać umorzone. Odnosząc się do kwestii rozróżnienia bezprzedmiotowości a bezzasadności roszczenia o zwrot nieruchomości organ odwoławczy zauważył, iż prowadzenie postępowania dopuszczalne jest gdy łącznie występują następujące elementy: istniej podstawa materialnoprawna do jego prowadzenia, organ orzekający jest właściwy, zdefiniowane są strony postępowania. Ponieważ w rozstrzyganej sprawie nie zachodzi pierwszy z tych trzech elementów organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I zaskarżonej decyzji Starosty Poznańskiego. W odniesieniu do działki nr [...] organ drugiej instancji stwierdził, iż działka ta znajduje się w liniach granicznych układu drogowego ulic: K. – S.. Ulica S. otrzymała kategorię drogi publicznej gminnej w 2002 r., w związku z czym nie jest możliwy zwrot tej nieruchomości. Wojewoda podzielił tym samym pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 29 maja 2003 r. (sygn. akt II S.A./Gd 1206/01) i utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu i instancji dotyczące odmowy zwrotu działki nr [...] . J.S., M.S. i A.S., reprezentowani przez radcę prawnego J.K., kwestionując powyższą decyzję wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego i poprzedzającej jej decyzji Starosty Poznańskiego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 7, art. 10, art. 77 §1, art. 80 i art. 105 kpa. W ocenie skarżących, przywołana w zaskarżonej decyzji okoliczność wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości pod drogę publiczną, przy braku ustaleń dotyczących nabycia przez Miasto P. własności działki [...] nie stanowi podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom. Skarżący wskazali, iż w momencie składania wniosku powyższa nieruchomość nie stanowiła drogi publicznej gminnej, ale stała się nią w 2002r. Wojewoda Wielkopolski nie ustalił kiedy i na jakiej podstawie Miasto P. stało się właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę. Ustalił jedynie, że droga był budowana od 1984r. – co nie zmienia faktu, iż nieruchomości nie zostały wywłaszczone dla celów lokalizacji drogi publicznej. Prowadzona od 1984r. inwestycja była więc sprzeczna z celami wywłaszczenia. Odnosząc się do umorzenia postępowania dotyczącego zwrotu działek nr [...] cz, [...] cz., [...] cz. i [...] cz. wskazano, iż działki te zostały zbyte w dniu 18 października 2008r. Spółdzielni Mieszkaniowej [...] oraz osobom fizycznym. Zgodnie jednak z art. 229 ugn, tylko zbycie przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowi podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości, a contrario, zbycie nieruchomości po wejściu w życie ustawy (jak w omawianym przypadku) nie stanowi podstawy do wydania decyzji odmownej. Zdaniem skarżących, w stosunku do działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] organy rozstrzygające sprawę winny wydać decyzję o odmowie zwrotu a nie o umorzeniu postępowania. Analiza niniejszej sprawy, zdaniem skarżących, wyklucza wystąpienie sytuacji pozwalającej na umorzenie postępowania, w związku z czym decyzje Wojewody Wielkopolskiego i Starosty poznańskiego naruszają art. 105 kpa. W skardze wskazano również, iż Wojewoda doprecyzował ustalenia organu I instancji, że decyzją Zarządu Miasta Poznania z dnia [...] września 1993r. oddano działki w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej Osiedle Młodych. Wojewoda prowadził bowiem dodatkowe postępowanie dowodowe (o czym nie informował skarżącej), w toku którego pozyskał z Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P informację, że wpis użytkowania wieczystego do księgi wieczystej nr [...] (wcześniej KW nr [...]) nastąpił w 1993r. Powyższego nie potwierdzono jednak na podstawie odpisu z księgi wieczystej. Ponadto skarżący nie mieli możliwości zapoznania się z informacja Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. i ustosunkowania się do niego, przez co zostali pozbawieni możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, co narusza zasadę wyrażoną w art. 10 kpa. Wojewoda Wielkopolski odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż podniesione w skardze. Oceniając legalność zaskarżonej czynności wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, inny akt lub czynność z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Z treści powołanych przepisów wynika, iż sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego - bada z urzędu zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem materialnym i przepisami normującymi postępowanie przed organami administracji .Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ppsa). Z akt administracyjnych, a w szczególności z tzw. rozdzielnika decyzji organu II instancji wynika, iż L.K. był stroną postępowania. Na podstawie akt sprawy stwierdzić należy, że L.K. zmarł w dniu 19.01.2010r. Z poświadczenia dziedziczenia repertorium A [...] z dnia [...] stycznia 2010r. wynika, że spadek po zmarłym L.K., po sporządzeniu w dniu 27 stycznia 2010r. protokołu dziedziczenia rep. [...] w drodze dziedziczenia ustawowego nabyli M.J.K., D.T., E.A.K – G. i M.J.K. (vide k. 61 – 62). Oznacza to, iż organ odwoławczy - wydając w dniu [...] lipca 2010r. przedmiotową decyzję - stroną uczynił osobę zmarłą, co stanowi naruszenie dyspozycji art.156 §1 pkt 2 kpa, pomijając przy tym spadkobierców po zmarłym L.K. Takie naruszenie prawa nakazuje Sądowi uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 27 marca 2009r. sygn. akt II OSK 151/09, LEX nr 486351). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązek ten oznacza również konieczność prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczania wyłącznie takim osobom decyzji. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r. II S.A. 261/83, LEX 10693; z 14 listopada 2001 r. I S.A. 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w W-wie z 20 sierpnia 2006 r. IV S.A/Wa 1973/05, LEX 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108). Rozpatrując ponownie sprawę, organ pierwszej instancji prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, uwzględniając osoby będące spadkobiercami po zmarłym L.K., którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Dopiero po prawidłowym ustaleniu kręgu stron postępowania, sprawa może zostać merytorycznie rozpatrzona. W związku ze stwierdzonym naruszeniem dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego oraz faktem, że sprawa wraca do stadium postępowania przed organem odwoławczym, wypowiadanie się Sądu w kwestii zarzutów zawartych w skardze byłoby przedwczesne. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa orzekł jak w sentencji. O wykonalności (pkt 2) orzeczono na podstawie art. 152 ppsa a o kosztach (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. MZ