IV SA/Po 704/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant sekr.sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr ...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy J. z dnia [...] nr [...] /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/E. Makosz-Frymus /-/P. Miładowski MZ Pismem z dnia [...] marca 2005 r. M.W. zwrócił się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: Ośrodek) w J. z wnioskiem o przyznanie pomocy na zakup opału. Pismem z dnia [...] marca 2005 r., doręczonym dnia [...] kwietnia 2005 r., Kierownik Ośrodka wezwał Wnioskodawcę do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania w dniu [...] kwietnia 2005 r. o godz. 14:00 z pouczeniem, iż uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Dnia [...] kwietnia sporządzony został protokół pobytu w środowisku celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, w którym wskazano, że pracownicy Ośrodka nie zastali Wnioskodawcy, i przeprowadzenie wywiadu nie było możliwe. Pismem z dnia [...] kwietnia 2005 r., doręczonym dnia [...] kwietnia 2005 r., Kierownik Ośrodka wezwał Wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentacji w związku ze złożonym wnioskiem o wymienione w piśmie dokumenty potwierdzające sytuację materialną rodziny, z pouczeniem, iż nieuzupełnienie braków w terminie 7 dni od doręczenia wezwania spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Decyzją z dnia [...],[...], Kierownik Ośrodka z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy J. umorzył postępowanie z wniosku M.W. o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup opału. Organ jako przyczynę umorzenia postępowania wskazał brak współpracy Wnioskodawcy z Ośrodkiem polegającej na uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co obligowało do jego umorzenia. Pismem z dnia [...] kwietnia 2005 r. M.W. odwołał się od decyzji organu I instancji, zarzucając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...],[...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, że pracownicy socjalni podjęli starania w celu przeprowadzenia wywiadu, a także ustalenia sytuacji dochodowej rodziny. Z uwagi na brak współpracy Wnioskodawcy starania te okazały się nieskuteczne. W takim przypadku, z uwagi na brak prawnej możliwości wydania decyzji merytorycznej w sprawie przyznania lub odmowy świadczeń z pomocy społecznej, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Pismem z dnia [...] lipca 2005 r. M.W. wniósł skargę do sądu administracyjnego, kwestionując wskazaną wyżej decyzję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone w sprawie argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie organów rozstrzygających kwestię przyznania Skarżącemu pomocy, z uwagi na brak jego współpracy przy przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego oraz ustaleniu sytuacji dochodowej rodziny, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Z konkluzją taką nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim, analizując przebieg postępowania stwierdzić trzeba, że w jego toku miały miejsce naruszenia przepisów prawa. Po pierwsze zauważyć trzeba, że protokół z pobytu w środowisku nie został całkowicie wypełniony, nie została w nim stwierdzona godzina wizyty w miejscu zamieszkania Wnioskodawcy, co powoduje, że trudno stwierdzić, czy rzeczywiście Wnioskodawca nie był obecny w czasie ustalonym w wezwaniu z dnia [...] marca 2005 r. (k. 17 i 19 akt administracyjnych). Nadto, zauważyć trzeba, że wezwanie z dnia [...] kwietnia 2005 r. dotyczące przedłożenia dokumentów dotyczących sytuacji dochodowej rodziny doręczone zostało dnia [...] kwietnia 2005 r. (k. 15 i 16 akt administracyjnych). W wezwaniu tym zakreślono 7-dniowy termin do dopełnienia wskazanych w nim czynności; termin ten rozpoczął bieg wraz z doręczeniem pisma Skarżącemu. Zaskakującym jest więc wydanie decyzji odmownej dnia [...], a więc przed upływem zakreślonego wezwaniem terminu (k. 12 akt administracyjnych). W takiej sytuacji, w ocenie tutejszego Sądu, trudno jest podnosić argument o braku współpracy ze strony Skarżącego. Organ nie wykazał bowiem, iżby zapewnił prawidłowe do takiej współpracy warunki. Poza wskazanymi uchybieniami konieczne jest również zakwestionowanie decyzji w odniesieniu do treści rozstrzygnięcia. Organ I instancji uznał, że brak współpracy skutkować winien umorzeniem postępowania. Z taką oceną zgodzić się nie sposób. Podstawą umorzenia postępowania w niniejszej sprawie był art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: kpa). Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Kluczowe znaczenie dla zastosowania tego przepisu ma zastosowane w nim kryterium bezprzedmiotowości. Mianowicie, stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania skutkować musi jego umorzeniem. Jak wskazuje J. Borkowski (w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 489), bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że "brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty". A. Wróbel wskazuje natomiast, że "postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem" (w: M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 619). Pamiętać należy nadto, że zasadą winno być zakończenie postępowania poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Takie rozumienie zgodne jest bowiem z celem postępowania administracyjnego, którym niewątpliwie jest konkretyzacja praw i obowiązków określonych w normach prawa materialnego. Organy administracji publicznej zobowiązane są więc do precyzyjnego rozróżnienia pomiędzy bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądań strony (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2000 r., IV SA 12/98, LEX nr 77609; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r., IV SA 3439/02, LEX nr 156962). Tutejszy Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r., III ARN 50/98, OSNP 1996/11/150, w którym wyrażony został pogląd, iż: "ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 kpa, przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania." W przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej wadliwie uznały, że postępowanie z wniosku Skarżącego stało się bezprzedmiotowe. Nie można bowiem zaakceptować konstrukcji, zgodnie z którą nieobecność w dniu wyznaczonego wywiadu środowiskowego miałaby być równoznaczna z utratą przez sprawę jej administracyjnego charakteru. Nadto, nadal istniała jako taka sprawa, oparta na wniosku złożonym przez Skarżącego. Nie byłoby również dopuszczalne stwierdzenie, że nieobecność Skarżącego jest równoznaczna z rezygnacją z ubiegania się o pomoc finansową i cofnięciem wniosku. W tym bowiem wypadku konstrukcja domniemanego oświadczenia strony w rażący sposób naruszałaby uprawnienia procesowe Wnioskodawcy. Konkludując, stwierdzić należy, że nawet w wypadku, gdyby rzeczywiście działania Skarżącego dałyby się zakwalifikować jako brak współpracy (co – powtórzyć trzeba – nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie), wydanie decyzji o umorzeniu postępowania nie byłoby dopuszczalne. Skoro nadal istnieje sprawa będąca przedmiotem postępowania, organ winien wydać decyzję merytoryczną, w której oceni żądanie Skarżącego pod kątem obowiązujących przepisów prawa. W takim stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. /-/ P. Miładowski /-/ E. Makosz-Frymus /-/ E. Kręcichwost-Durchowska KP