IV SA/Po 704/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Szydłowo z dnia 29 maja 2015 r. nr VII/49/15 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr 573; 574; 575; 576; 577; 578; 579; 580; 581; 582; 583; 584; 585; 586 w Starej Łubiance, gm. Szydłowo 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Szydłowo na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu dnia 29 maja 2015 r. Rady Gminy Szydłowo podjęła uchwałę Nr VII/49/15 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr 573; 574; 575; 576; 577; 578; 579; 580; 581; 582; 583; 584; 585; 586 w Starej Łubiance, gm. Szydłowo wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Wielkopolski wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) i art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 2015 r., poz. 199). Wojewoda podniósł, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, do czego odnoszą się także przepisy § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587, zwanym dalej "rozporządzeniem"), na mocy których ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać m. in. określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania. Wojewoda wskazał, iż w ustaleniach zaskarżonego planu, odnoszących się do terenu zabudowy usługowej (oznaczonego symbolem U), w § 2 pkt 1 i § 7 ust. 1 uchwały, dopuszczono przeznaczenie terenu pod "usługi produkcyjne", nie definiując w uchwale tego pojęcia (termin ten występuje jako element definicji "terenów zabudowy usługowej") i nie wyjaśniając tym samym jakiego rodzaju działalność usługowa kwalifikować może się jednocześnie jako działalność produkcyjna. Mając na względzie, iż taka terminologia nie wywodzi się wprost z przepisów odrębnych, stwierdzić należy, że tak sformułowane i niedoprecyzowane zapisy planu powodują naruszenie zasad sporządzenia planu w zakresie regulowanym przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia, w odniesieniu do zasad zagospodarowania terenów. Brak wymiernych lub odnoszących się do skonkretyzowanych przepisów odrębnych ustaleń w tym zakresie powoduje w istocie całkowitą dowolność ich interpretacji. W ocenie organu nadzoru sprzeczny z prawem jest też § 13 uchwały, w rozdziale 5, zatytułowanym jako "zasady i warunki podziału", gdzie dopuszczono "scalenie wszystkich działek geodezyjnych objętych planem a następnie ewentualny podział terenu na dwie do czterech działek nie mniejszych niż 2000,00 m2...". Podziału nieruchomości dokonuje się, w myśl i na zasadach określonych w art. 92 i dalszych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.) oraz w przepisach wykonawczych do ww. ustawy. Uchwała w sprawie planu została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji (wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1996 r., sygn. akt SA./Wr 2761/95). Określone w przepisach art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy kompetencje rady gminy, nie przyznają jej uprawnienia do tego, aby w formie uchwały określać zasady i warunki podziału geodezyjnego nieruchomości oraz wprowadzać w tym względzie zakazy i nakazy. Jedyne dopuszczenie, jakie zawiera ustawa w odniesieniu do podziałów działek, zawarte jest w art. 15 ust. 3 pkt 10, zgodnie z którym możliwe jest, w zależności od potrzeb, określenie minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Brak jest natomiast upoważnienia ustawowego do określania ilości działek, jakie mogą powstać po dokonaniu podziału, tak jak to uczyniono w ww. § 13 uchwały. Wojewoda wskazał również, iż sprawy scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu regulowane są przez przepisy działu III rozdziału 2 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, a na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do spraw scaleń i podziałów odnoszą się przepisy art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia. Zgodnie z tymi przepisami ustalenia planu dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziałów nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W tym przypadku przepisy także nie upoważniają do określania dopuszczalnej liczby działek powstałych w wyniku scalenia i ponownego podziału gruntów. Wojewoda podniósł również, że istnieje zasadnicza rozbieżność pomiędzy tytułem, a treścią rozdziału 5 uchwały, ponieważ nie jest jasne czy uchwałodawca miał na myśli zasady i warunki podziałów nieruchomości czy też zasady i warunki scaleń i podziałów. Wojewoda podkreślił ponadto, że zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia na rysunku planu stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego. W odniesieniu do przedmiotowego planu organ nadzoru stwierdził, że ww. przepis rozporządzenia naruszono w ten sposób, że na rysunku planu wyznaczono "pas gruntu na polepszenie parametrów technicznych drogi gminnej" (Załącznik nr 1 do uchwały), co nie znajduje odzwierciedlenia w tekście planu. Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że wyznaczenie na innym terenie (tj. na terenie zabudowy usługowej) pasa gruntu mającego stanowić element zagospodarowania drogi publicznej wprowadza zasadniczą niepewność odbiorców planu co do właściwego przeznaczenia terenu. Stworzona w taki sposób w planie możliwość "alternatywnego" przeznaczenia terenu pod cele związane z drogą publiczną niesie za sobą konsekwencje w postaci uzyskania przez Skarb Państwa albo jednostkę samorządu terytorialnego prawa do podejmowania działań związanych z wywłaszczeniem nieruchomości, regulowanego w przepisach odrębnych z zakresu gospodarki nieruchomościami, co nie może mieć miejsca w sytuacji gdy plan nie przewiduje lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z uwagi na powyższe okoliczności, tym istotniejsze jest takie ustalenie w planie przeznaczenia terenu, które w sposób jednoznaczny wskazuje na wynikające z niego, w sposób bezpośredni i pośredni, prawa i obowiązki odbiorców planu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniósł Wojewoda. Skarga Wojewody wniesiona została w trybie art. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 222015 r., poz.111515 ze zm.). Przewidziane powołanym wyżej przepisie prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r., nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.).. Z poglądem tym należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że w oparciu konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Odwołać się tu należy do stanowiska prezentowanego przez Barbarę Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" /publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23/. Podobne stanowisko zajmuje Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrażając pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa ( tak również w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia sygn. akt II SA/Wr 937/11, opubl. http: orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wojewoda nie korzystając uprzednio z rozstrzygnięcia nadzorczego ustanowionego w art. 91 ust. 1 przywołanej ustawy, zakwestionował w trybie art. 94 ust 2 tej ustawy w drodze skargi do sądu administracyjnego zgodność z prawem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu wskazać należy, iż przy ocenie uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 2015 r., poz. 199 ze zm.). Stosownie bowiem do treści tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Przed przystąpieniem do oceny czy zachowana została procedura planistyczna wskazać należy, iż niniejsza uchwała nie była jeszcze przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, co uzasadnia jej kontrolę w całokształcie. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia procedury określonej w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przede wszystkim zwrócić należy, uwagę, iż wójt po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłosił w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu oraz zawiadomił na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. W toku procesowania uzyskano również odpowiednie opinie i uzgodnienia jak również sporządzono prognozę skutków finansowych. Stosownie do art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodniony projekt został wyłożony do publicznego wglądu. Do projektu planu nie wniesiono żadnych uwag. W tym miejscu wskazać należy, iż Sąd nie dopatrzył się również sprzeczności postanowień planu z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych skardze odnoszących się naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności wskazać należy, że zasady sporządzania planu miejscowego to treść merytoryczna planu miejscowego, którą kształtuje przede wszystkim treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiska zawarte przez organy uzgadniające i opiniujące oraz wyważanie interesu publicznego w przypadkach konfrontacji z interesami prywatnymi. Wnosząc niniejszą skargę Wojewoda zarzucił Radzie Gminy m.in. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia poprzez nieokreślenie w planie miejscowym na terenie zabudowy usługowej linii zabudowy. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, do czego odnoszą się także przepisy § 4 pkt 1 rozporządzenia, na mocy których ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać m. in. określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania. W niniejszej sprawie jak zasadnie wskazał Wojewoda organ uchybił powyższym przepisom. Jak zasadnie podniósł Wojewoda w ustaleniach zaskarżonego planu, odnoszących się do terenu zabudowy usługowej (oznaczonego symbolem U), w § 2 pkt 1 i § 7 ust. 1 uchwały, dopuszczono przeznaczenie terenu pod "usługi produkcyjne", nie definiując w uchwale tego pojęcia (termin ten występuje jako element definicji "terenów zabudowy usługowej") i nie wyjaśniając tym samym jakiego rodzaju działalność usługowa kwalifikować może się jednocześnie jako działalność produkcyjna. Oceniając powyższe należy mieć również na uwadze, że pojęcie "usług produkcyjnych" nie zostało zdefiniowane w powszechnie obowiązujących aktach prawnych. Z powyższych względów celem uniknięcia jakichkolwiek wątpliwości przy interpretacji planu organ powinien zdefiniować pojęcie "usług produkcyjnych". Wobec powyższego słusznie zauważył Wojewoda, że tak sformułowane i niedoprecyzowane zapisy planu powodują naruszenie izasad sporządzenia planu w zakresie regulowanym przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia, w odniesieniu do zasad zagospodarowania terenów. Sąd podziela również zarzut Wojewody dotyczący § 13 uchwały, w rozdziale 5, zatytułowanym jako "zasady i warunki podziału", gdzie dopuszczono "scalenie wszystkich działek geodezyjnych objętych planem a następnie ewentualny podział terenu na dwie do czterech działek nie mniejszych niż 2000,00 m2...". Podziału nieruchomości dokonuje się, w myśl i na zasadach określonych w art. 92 i dalszych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.) oraz w przepisach wykonawczych do ww. ustawy. Uchwała w sprawie planu została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji (wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1996 r., sygn. akt SA./Wr 2761/95). Jak zasadnie wskazał organ określone w przepisach art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kompetencje rady gminy, nie przyznają jej uprawnienia do tego, aby w formie uchwały określać zasady i warunki podziału geodezyjnego nieruchomości oraz wprowadzać w tym względzie zakazy i nakazy. Wskazać należy, że o dopuszczalności podziału rozstrzyga wójt, burmistrz albo prezydent miasta w decyzji administracyjnej (art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Podział kompetencji pomiędzy organ uchwałodawczy i wykonawczy gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta, burmistrza albo prezydenta miasta przy wykonywaniu ich ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny. Rzeczą organu wykonawczego gminy jest zbadanie, czy podział jest zgodny z przepisami prawa i planem miejscowym, jednak w planie nie można wprowadzać zasad podziału ewidencyjnego nieruchomości, o którym mowa w art. 93 i art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem brak w tym zakresie kompetencji rady gminy (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2235/10). Jedyne dopuszczenie, jakie zawiera ustawa w odniesieniu do podziałów działek, zawarte jest w art. 15 ust. 3 pkt 10, zgodnie z którym możliwe jest, w zależności od potrzeb, określenie minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Brak jest natomiast upoważnienia ustawowego do określania ilości działek, jakie mogą powstać po dokonaniu podziału, tak jak to uczyniono w ww. § 13 uchwały. Ponadto wskazać należy, iż procedury scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu uregulowane zostały w dziele III rozdziału 2 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, a na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do spraw scaleń i podziałów odnoszą się przepisy art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia. Zgodnie z tymi przepisami ustalenia planu dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziałów nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Z powyższych względów zgodzić należy się z Wojewodą, że w tym przypadku przepisy także nie upoważniają do określania dopuszczalnej liczby działek powstałych w wyniku scalenia i ponownego podziału gruntów. Ponadto zgodzić należy się z Wojewodą, że istnieje zasadnicza rozbieżność pomiędzy tytułem, a treścią rozdziału 5 uchwały, ponieważ nie jest jasne czy uchwałodawca miał na myśli zasady i warunki podziałów nieruchomości czy też zasady i warunki scaleń i podziałów. Za zasadny należy również uznać zarzut naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem na rysunku planu stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego. W przedmiotowej sprawie na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda na rysunku planu wyznaczono "pas gruntu na polepszenie parametrów technicznych drogi gminnej" (Załącznik nr 1 do uchwały), co nie znajduje odzwierciedlenia w tekście planu. Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że wyznaczenie na innym terenie (tj. na terenie zabudowy usługowej) pasa gruntu mającego stanowić element zagospodarowania drogi publicznej wprowadza zasadniczą niepewność odbiorców planu co do właściwego przeznaczenia terenu. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 Ppsa orzekł jak w sentencji. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, ponieważ w zaskarżonym planie w sposób istotny naruszono zasady sporządzania planu miejscowego nadto wyeliminowanie wyłącznie zakwestionowanych postanowień czyniłoby uchwałę nieczytelną. Na podstawie art. 200 Ppsa orzeczono o kosztach postępowania sądowego.