IV SA/Po 705/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski /spr/ Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2001 r. Z. R., M. K. oraz Ł. M. wnieśli do [...] o zwrot nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działki nr 26/2 i nr 27/2, zapisanej w księdze wieczystej [...], która została zbyta na rzecz Skarbu Państwa (Zarządu [...]) w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10. poz. 64). Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Starosta [...], wskazując na art. 136, art. 137 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm., dalej jako u.g.n.) oraz art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm., dalej jako u.d.p.), odmówił T. R., D. G., H. K. oraz [...] sp. z o.o. w [...], zwrotu części nieruchomości [...]. Uzasadniając napisał, że umową sprzedaży (akt notarialny[...]) zawartą dnia [...] marca 1977 r. na podstawie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, dalej jako u.z.t.w.n.) F. K., W. i H. K. oraz Ł. M. zbyli na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działki nr 26/2 i nr 27/2 o łącznej powierzchni 1124 m2, z przeznaczeniem pod budowę [...]. Do aktu przedłożono decyzję [...], którą zatwierdzono plan realizacyjny [...] na odcinku [...] zgodnie z planem zagospodarowania miasta [...]. W toku postępowania Starosta ustalił krąg osób uprawnionych do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości: - postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] stwierdzono, że spadek po zmarłym w dniu [...] listopada 1988 r. F. K. nabyła H. R. K., w całości, - postanowieniem tegoż Sądu Rejonowego z dnia [...] lipca 1979 r., sygn. akt [...] stwierdzono, że spadek po zmarłej w dniu [...] sierpnia 1978 r. H. M. K. z d. K. nabyli W. K. i M. J. K., po 1/2 części każdy z nich, - postanowieniem tegoż Sądu Rejonowego z dnia [...] lutego 1990 r. sygn. akt [...] stwierdzono, że spadek po zmarłym w dniu [...] stycznia 1984 r. W. K. nabył M. K., w całości; - postanowieniem tegoż Sądu Rejonowego z dnia ] [...] marca 2007 r. sygn. akt: [...] stwierdzono, że spadek po zmarłej w dniu [...] marca 2006 r. Ł. S. M. z d. K. nabyła w całości H. M. K. z d. M.; - postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. sygn. akt: [...] Sąd Rejonowy [...] stwierdził, że spadek po zmarłym w dniu [...] stycznia 2008 r. Z. W. R. nabyli T. B. R. z d. K. oraz D. Z. G. z d. R., w 1/2 części każda z nich; - postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. sygn. akt: [...] Sądu Rejonowego [...] stwierdzono, że spadek po zmarłej w dniu [...] marca 2006 r. Ł. S. M. nabyła H. M. K. z d. M., w całości; - postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. sygn. akt: [...] stwierdzono, że spadek po zmarłym w dniu [...] sierpnia 2009 r. M. J. K. nabyli V. K., A. K., R. K. i K. K., w 1/4 części każda z osób; - postanowieniem Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] lutego 2014 r. sygn. akt: [...] zmieniono wyżej wymienione zaskarżone postanowienie i stwierdzono, że spadek po zmarłym w dniu 23 sierpnia 2009 r. M. J. K. na podstawie testamentu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nabyła w całości W. T. G. z d. S. W. G. sprzedała Spółce pod firmą [...] sp. z o.o. w [...] (dalej jako Spółka) spadek po zmarłym M. K. W imieniu Spółki spadek nabył M. Ż. Starosta wskazał, że zgodnie z powyższym osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości są: T. R., D. G., H. K. oraz Spółka. Dalej Starosta napisał, że zgodnie z mapą stanu prawnego z dnia [...] czerwca 2001 r. działki nr 26/2 i 27/2 o powierzchniach odpowiednio 31 m2 i 1093 m2, z arkusza mapy [...] zostały odłączone z KW nr [...]. Następnie w wyniku podziału działki nr 27/2 powstały działki nr 27/3 o powierzchni 471 m2 i 27/4 o powierzchni 632 m2 (projekt podziału nieruchomości z dnia [...] r.) Zgodnie z wykazem zmian danych ewidencyjnych z dnia [...] sierpnia 2013 r. działki nr 26/2, 27/3, 27/4 i 30/2 z arkusza mapy [...] o powierzchniach odpowiednio 31 m2, 471 m2, 632 m2 o 796 m2 uległy scaleniu w działkę nr 65, o powierzchni 1930 m2. W ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego [...] stanowiącym integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...], zatwierdzonym uchwałą [...] nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot położona jest w rejonie terenu koncentracji usług specjalistycznego użytkowania oraz podstawowej arterii układu komunikacyjnego (brak możliwości precyzyjnego odczytu planu ze względu na skalę opracowania). Natomiast w planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu [...], zatwierdzonym uchwałą [...] obecna działka nr 65 cz. położona jest na obszarze oznaczonym symbolami [...] tj. ulicy ruchu szybkiego II klasy (w 1965 r. [...] w budowie) oraz [...] tj. usług rzemiosła, administracji gospodarczej. W przeważającej części działka znajduje się na obszarze [...]. Zgodnie z ustaleniami realizacyjnymi, ulica łączyć miała między sobą zachodnie i wschodnie dzielnice miasta, jedne i drugie z centrum ogólno-miejskim. Dalej Starosta napisał, że zgodnie z opinią Wydziału [...] nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot (stanowiąca dawne działki nr 26/2, 27/3 i 27/4) w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta z 1975 r., znajdowała się na styku dwóch terenów - oznaczonego symbolem [...] - terenu koncentracji usług specjalistycznego użytkowania oraz oznaczonego symbolami [...] - terenu podstawowych arterii układu komunikacyjnego. Zarząd [...] pismem z dnia [...] lutego 2003 r. poinformował, że na działce nr 27/2 zrealizowana została w części jezdnia uliczna, chodnik, zatoczka autobusowa oraz uzbrojenie w postaci sieci kanalizacyjnej, wodociągowej i gazowej, kable telekomunikacyjne oraz elektroenergetyczne. Natomiast w dniu 29 stycznia 2009 r. stwierdził, że działka nr 27/4 znajduje się w liniach granicznych ul. [...] (dalej jako Ulica), działka nr 27/3 zapewnia jedyny dostęp do drogi publicznej, którą jest Ulica, natomiast działka nr 26/2 jest poza układem drogowym. Droga ta została wybudowana w związku z realizacją trasy [...]. Ww. Ulica stanowi fragment tej trasy, a inwestycję realizowano na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] października 1976 r., w latach 1976 - 1979. Działki nr 26/2 i 27/2 zapewniają jedyny dostęp do drogi publicznej, którą jest ulica. Droga ta została wybudowana w związku z realizacją Trasy [...] (pismo ZDM z dnia [...] lipca 2004 r.). W piśmie z dnia 10 czerwca 2004 r. ZDM stwierdził, że przedmiotowa Ulica stanowi fragment Trasy [...], inwestycja realizowana była na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] października 1976 r., w latach 1976 - 1979. Natomiast w dniu [...] lutego 1986 r. wydana została decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego urządzenia parkingu dla ówczesnego banku [...] na terenie przy ul. [...]. Inwestycja ta polegała na wykonaniu nawierzchni parkingu z płyt ażurowych, zachowaniu, pielęgnacji i ochronie istniejących drzew, wydzieleniu powierzchni około 0,5 m od pni drzew. Cel zrealizowano ze środków budżetu Miasta. Wobec powyższego działka nr 65 stanowi drogę publiczną w rozumieniu przepisów u.d.p. Starosta ustalił, że nieruchomość stanowiąca dawne działki nr 26/2, 27/3 i 27/4 nie jest objęta umowami najmu, dzierżawy, nie istnieją jednocześnie żadne osoby o jakimkolwiek tytule prawnym do niej. Oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu [...] lutego 2004 r. wykazały, że działka nr 27/2 zajęta jest pod parking przed [...] i stanowi dojazd do nieruchomości, zajęta przez północną część jezdni Ulicy, chodnik i przystanek autobusowy (wiata o konstrukcji stalowej), pas zieleni rozdzielający kierunki jezdni. Jedyny dojazd z Ulicy odbywa się działką nr 20 i 24 do posesji zlokalizowanej przy działce nr 27/2. Jest to jezdnia asfaltowa, droga stanowiąca jedyny dojazd do posesji i ciągnąca się przez dz. nr 27/2 i zapewniająca dojazd do Ulicy. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 23 października 2007 r. stwierdzono, że działka nr 26/2 zajęta jest w przeważającej części pod chodnik - utwardzony kostką z płyt betonowych. Działka nr 27/3 od strony wschodniej przebiega po licu budynku posadowionego na działce sąsiedniej nr 62/2, W przeważającej części utwardzona jest płytkami "Poz-bruk" oraz asfaltem, stanowi fragment parkingu oraz drogi wewnętrznej - dojazdu do parkingu przed Bankiem, w części południowej znajduje się zieleń, trawnik oraz dwa drzewa. Na działce ponadto fragment chodnika utwardzonego płytami betonowymi. Działka nr 27/4 stanowi od strony północnej chodnik utwardzony płytami "Poz-bruk", w chodniku znajduje się część wiaty - przystanku autobusowego komunikacji miejskiej. W jego rejonie również część zatoki autobusowej. W części środkowej działki pas jezdni Ulicy utwardzonej asfaltem, a także pas zieleni niskiej i wysokiej. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2014 r. stwierdzono, że działka nr 65 cz. stanowi w części południowej fragment utwardzonego asfaltem dwupasmowego odcinka jezdni Ulicy z pasem zieleni pielęgnowanej (trawnik, nasadzenia drzew i krzewów ozdobnych) po stronie południowej oraz zatoczką autobusową i chodnikiem pieszym utwardzonym brukiem stanowiącym w tym miejscu przystanek autobusowy po stronie północnej, W tym miejscu na chodniku znajduje się wiata przystankowa. Północna część działki zajęta jest pod oddzielony niewielkim pasem zieleni fragment utwardzone asfaltem drogi wewnętrznej, z chodnikiem brukowanym po stronie północnej. Wewnątrz ulicy znajduje się niewielka wysepka z dwoma drzewami wieloletnimi. Przestrzeń pomiędzy nimi utwardzona jest kostką brukową i stanowi fragment przejścia dla pieszych. W północnej części działki znajduje się wjazd utwardzony w niewielkim kawałku kostką brukową - dojazd do placu dla klientów Banku, zlokalizowanym na działce sąsiedniej. W rejonie wjazdu zieleń niska oraz krzewy ozdobne z nasadzeń, a także znaki drogowe. Wschodnia granica przebiega wzdłuż linii budynku - ul. [...]. Zachodnia granica przebiega wzdłuż zabudowań na działce nr 23/1. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy Starosta stwierdził, że brak jest przesłanek do zwrotu. Przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa pod realizację inwestycji tzw. "Trasy [...]". Starosta ocenił na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego (plan sytuacyjno-wysokościowy, kompilacja trasy), że działka nr [...] (dawniej działki nr 27/6, 27/3 i 27/4) przeznaczona została pod fragment pasa ruchu, chodnik, zatokę autobusową, a także drogę wewnętrzną umożliwiającą komunikację nieruchomości sąsiedniej, wszystkie elementy otoczone zielenią. Cel wywłaszczenia został na nieruchomości zrealizowany, zgodnie z terminami wskazanymi w art. 137 u.g.n. Nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa aktem notarialnym z dnia [...] marca 1977 r., realizacja odcinka trasy nastąpiła w latach 1976 - 1979, natomiast w 1986 r. zatwierdzono plan realizacyjny parkingu. Następnie zrealizowano jego nawierzchnię, a także wydzielono zieleń. Ulicę w 1986 r. zaliczono do dróg wojewódzkich, natomiast w wyniku reformy z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się ona drogą powiatową. Starosta wskazał na opinię Zarządu [...], że cała objęta wnioskiem o zwrot część działki nr 65 stanowi drogę publiczną. Starosta wskazał, że stosownie do treści art. 2a u.d.p., drogi publiczne - krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast wojewódzkie, powiatowe i gminne własność właściwego samorządu tj. województwa, powiatu lub gminy. Zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną prowadziłby do skutku sprzecznego z prawem, polegającym na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. W odwołaniu od opisanej decyzji Spółka, zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie opisanej decyzji i orzeczenie w tym zakresie o zwrocie na rzecz Wnioskodawców części działki nr [...], w granicach dawnych działek nr 26/2 oraz 27/3. Pełnomocnik zarzucił: a. naruszenie przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, zgodnie z terminami wskazanymi w art. 137 u.g.n. w wypadku, gdy przez powyższe działki w chwili obecnej nie przebiega droga publiczna, jak również nie wchodzą one w zakres pasa drogowego, b. naruszenie art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, że droga wewnętrzna może stanowić część pasa drogowego, c. naruszenie art. 4 pkt 2 u.d.p. poprzez przyjęcie, że droga wewnętrzna może stanowić część drogi publicznej, d. naruszenie art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.) poprzez wydanie decyzji z naruszeniem obowiązku oparcia się przez organ na całokształcie materiału dowodowego zebranego w sprawie i pominięcie w wydanej decyzji ustaleń co do charakteru i przeznaczenia działek nr 26/2 oraz 27/3 (obecnie część działki nr 65), jako drogi wewnętrznej, e. naruszenie przepisu art. 7 i 77 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wystarczająco wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia z czego wynika zmiana kwalifikacji drogi wewnętrznej, pasa drogi dojazdowej (jak była kwalifikowana przedmiotowa nieruchomość przed 2009 r.) na drogę publiczną (zgodnie z pismami ZDM z 2014 r.), f. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, poprzez diametralną zmianę oceny okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, przy jednoczesnym braku rzeczywistej zmiany tych okoliczności, w szczególności w zakresie charakteru i przeznaczenia działek nr 26/2 oraz 27/3. Od opisanej decyzji odwołanie wniosła także H. K., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia o zwrocie nieruchomości, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pełnomocnik Odwołującej się zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonanie błędnej oceny dowodów polegającej na przyjęciu, że cel wywłaszczenia na wnioskowanej nieruchomości został w pełni zrealizowany i to zgodnie z terminami określonymi w art 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Nadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe stosowanie i uznanie, że działka nr 65 (dawniej działki nr: 26/2, 27/3 i 27/4) objęta wnioskiem o zwrot stanowi drogę publiczną, w sytuacji gdy nieruchomość ta nie została zaliczona na podstawie uchwały organu jednostek samorządu terytorialnego do żadnej z kategorii dróg, zatem nie spełnia ona przesłanki do zakwalifikowania jej jako drogi publicznej w rozumieniu ww. ustawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając napisał, że prawidłowym było odtworzenie celu wywłaszczania przedmiotowych działek, na podstawie pozyskanego planu sytuacyjno-wysokościowego wraz z legendą planu i raportem przebudowy ulic [...] 1976/77, którego przydatność potwierdzają ustalenia planistyczne wywiedzione z zapisów ówczesnych planów miejscowych. Skoro inwestycja określona jako pobudowanie Trasy [...] (Trasa [...]), która objąć miała budowę jezdni o nawierzchni asfaltowej wraz z przystankiem autobusowym (nawierzchnia z kostki rzędowej), budowę chodnika z płyt betonowych, drogi wewnętrznej z płyt kamienno-betonowych oraz urządzenie przyległej zieleni, realizowana była w latach 1976-1979 oraz ostatecznie ją ukończono, to nie można mówić, jakoby w realiach sprawy zaszły przesłanki będące wyrazem zbędności nieruchomości z art. 137 ust. 1 u.g.n. Organ wyższego stopnia ocenił jako pozbawioną znaczenia, a podnoszoną w odwołaniach okoliczność wydania decyzji z dnia [...] lutego 1986 r. zatwierdzającej plan realizacyjny urządzenia parkingu dla Banku. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że w sytuacji realizacji celu wywłaszczenia, późniejsze inne rozporządzenie nieruchomością wywłaszczoną nie mieści się w ustawowym rozumieniu zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 93/14). Zdaniem Wojewody, wobec powyższych ustaleń, późniejsza przebudowa czy modyfikacja drogi urządzonej na spornej nieruchomości nie ma wpływu na badanie przesłanek determinujących zwrot, nie rzutuje też na zbędność nieruchomości późniejsze jej zainwestowanie lub partycypacja w tej inwestycji przez podmiot inny niż jednostka samorządu terytorialnego. Odnosząc się do kwalifikacji drogi urządzonej na przedmiotowej nieruchomości Wojewoda podkreślił, że ZDM w licznych pismach wskazywał, że droga równoległa do Ulicy stanowi drogę wewnętrzną. Trafnie zauważono w odwołaniu, że dopiero scalenie nieruchomości skutkowało zmianą zapatrywań Zarządu na tę okoliczność. Wojewoda ocenił, że spór ten nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. O ile co do zasady ustalenie, że nieruchomość wywłaszczona i aktualnie zajęta pod ciąg komunikacyjny stanowi drogę publiczną, przesądza o niemożności jej zwrotu nawet wówczas, gdy nie zrealizowano na niej celu wywłaszczenia, o tyle zaś wbrew stanowisku wywiedzionemu w decyzji organu pierwszej instancji, ocena ta nie ma najmniejszego znaczenia w przedmiotowej sprawie. Wojewoda podkreślił, że autonomiczną i jedyną przesłankę odmowy zwrotu nieruchomości stanowi fakt, że cel wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości został zrealizowany. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Spółka, zastępowana przez tego samego zawodowego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7-8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej oraz z pominięciem słusznego interesu obywateli, art. 11 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję, art. 77 oraz art. 80 w zw. z art. 104 kpa poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokonanie błędnej oceny dowodów. Nadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 6 pkt 1 u.g.n. poprzez błędne uznanie, iż budowa drogi wewnętrznej i parkingu stanowi realizację celu publicznego, art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany na całości nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] (dawniej działki nr 26/2, 27/3 i 27/4) i to w terminach wskazanych w art. 137 u.g.n., podczas gdy na działkach nr 26/2 oraz 27/3 istniała i istnieje droga wewnętrzna oraz parking dla obsługi jedynie korzystających z budynków zlokalizowanych na sąsiednich nieruchomościach. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Nadto Wojewoda zaznaczył, ze już po wydaniu decyzji otrzymał pismo od D. G., w którym poinformowała, że obecnie jest jedynym spadkobiercą po Z. W. R., ponieważ T. R. zmarła dnia [...] listopada 2013 r. Do pisma załączono kserokopię odpisu skróconego aktu zgonu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Materialnoprawną podstawę decyzji administracyjnych zapadłych w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy u.g.n. W tym miejscu sąd z aprobatą wskazuje na pogląd Wojewody, wyrażony w końcowej części uzasadnienia decyzji, że ocena czy wywłaszczona działka stanowi drogę publiczną nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że autonomiczną i jedyną przesłanką odmowy zwrotu dawnych działek nr 26/2, 27/3 oraz 27/4, scalonych obecnie w działkę nr [...] jest to, że cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany. Marginalnie warto jednak wskazać, że w przypadku gdyby cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, kontroli podlegałoby to, czy działka (część działki) prawidłowo została zakwalifikowana jako zajęta pod drogę publiczną. Definicja pasa drogowego, że jest to - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą - znajduje się w art. 4 pkt 1 u.d.p. Nie mogłaby mieć miejsca taka sytuacja, że formalny status działki, jako zajętej pod drogę publiczną, zwłaszcza powstały w trakcie postępowania o zwrot nieruchomości, stanowiłby samodzielną podstawę decyzji odmownej. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie występuje. Starosta postąpił prawidłowo, wydając decyzję odmowną, a organ wyższego stopnia postąpił prawidłowo, utrzymując w mocy decyzję Starosty. W myśl art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 u.z.t.w.n. Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem terminów uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 137 u.g.n.; do kwestii obowiązywania terminów z tego artykułu Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia). Wykorzystanie zaś wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, bądź też niewykorzystanie nieruchomości na cel stanowiący podstawę wywłaszczenia w określonym czasie, co do zasady skutkuje zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Nie budzi żadnych wątpliwości wskazane przez Wojewodę ratio legis przepisu art. 136 u.g.n., że stanowi on blokadę do wykorzystywania wywłaszczonych nieruchomości na cele inne niż te, dla których zostały one wywłaszczone. Zwrot nieruchomości ma zapobiegać nadużywaniu wywłaszczenia oraz zabezpieczyć konstytucyjnie chronioną własność. Poza sporem jest również i to stanowisko Wojewody, że elementarne znaczenie w sprawach dotyczących zwrotów nieruchomości ma ustalenie przez organ orzekający, czy w danym stanie faktycznym i prawnym konkretnej sprawy wolno uznać o zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, bądź też w indywidualnym akcie nabycia lub przejęcia nieruchomości. Sąd stwierdza, że organy administracji prawidłowo określiły cel nabycia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Podstawowych informacji dostarcza akt notarialny oraz powołana w nim decyzja Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich [...] zatwierdzająca plan realizacyjny Trasy [...], zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonym w dniu [...] sierpnia 1975 r. przez ówczesnego Wojewodę [...]. Organ I instancji cel nabycia przedmiotowej nieruchomości określił na podstawie przekazanego przez [...] fragmentu planu sytuacyjno-wysokościowego wraz z legendą planu i raportem przebudowy ulic [...] 1976/77. Zgodnie z nim nieruchomość objęta wnioskiem znajdowała się na obszarze części jezdni o nawierzchni asfaltowej wraz z przystankiem autobusowym (zatoka o nawierzchni z kostki rzędowej), przebiegającym równolegle chodnikiem z płyt betonowych oraz równoległą drogą wewnętrzną z płyt kamienno-betonowych, otoczoną obustronnie pasami zieleni. Uzasadniony jest wniosek organów obu instancji, że taki stan rzeczy wolno uznać za spójny z Miejscowym Planem Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego [...]. W myśl postanowień tego Planu, obszar przedmiotowej nieruchomości położony był na terenie oznaczonym symbolami [...] - ulica ruchu szybkiego II klasy oraz w nieznacznym fragmencie [...] - usługi rzemiosła, administracja gospodarcza. Ponadto zgodnie z powołanym w akcie notarialnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...], który obowiązywał w latach 1975-1994, teren działek nr 26/2, 27/3 oraz 27/4 należał do jednostki A dla której podstawową funkcją były usługi, powyższe działki zgodnie z rysunkiem planu znajdowały się na styku dwóch terenów: 1. na terenie oznaczonym symbolem U - teren koncentracji usług specjalistycznego użytkowania oraz 2. na terenie (PI, PII) podstawowych arterii układu komunikacyjnego. Wobec powyższego prawidłowym było odtworzenie celu wywłaszczania nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem na podstawie pozyskanego planu sytuacyjno-wysokościowego wraz z legendą planu i raportem przebudowy ulic [...] 1976/77, którego przydatność potwierdzają ustalenia planistyczne wywiedzione z zapisów przywołanych planów miejscowych. Nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w 1977 r.; inwestycja polegająca na budowie jezdni o nawierzchni asfaltowej wraz z przystankiem autobusowym (nawierzchnia z kostki rzędowej), budowie chodnika z płyt betonowych, budowie drogi wewnętrznej z płyt kamienno- betonowych oraz urządzeniu przyległej zieleni, była realizowana w latach 1976-1979 oraz ukończona. Należy uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, co uniemożliwia zwrot nieruchomości. Sąd wskazuje, wbrew argumentom skargi, że planowanie przebiegu (nowopowstającego) pasa drogowego obejmuje nie tylko jezdnię, chodnik, elementy infrastruktury etc. ale również skomunikowanie działek leżących przy mającej powstać drodze publicznej. Forma aktu notarialnego jest przesłanką ważności umowy przenoszącej własność nieruchomości (art. 158 k.c.) i nie można interpretować zapisu umowy w zupełnym oderwaniu od celu zawarcia tejże umowy. Tym bardziej nie można wywodzić prawnie wiążących skutków wyłącznie z gramatycznej wykładni zapisu umowy, tak jak to uczyniono w skardze z pojęciem "trasa", za to z pominięciem kwestii administracyjnoprawnych. Wywłaszczona nieruchomość miała posłużyć pobudowaniu Trasy [...] i – co w ocenie Sądu wykazały organy administracji, cel wywłaszczenia został zrealizowany. Sąd zaznacza i to, że nie zawsze na etapie planistycznym można zapewnić każdej nieruchomości dostęp do drogi publicznej i wtedy powstają drogi wewnętrzne; w tym przypadku była to "równoległa droga wewnętrzna z płyt kamienno-betonowych", o czym pisze Wojewoda. Skarżący zestawia definicję drogi i drogi wewnętrznej; tymczasem na etapie planowania "trasy" dostęp do nieruchomości zapewniono poprzez działki, objęte żądaniem zwrotu. Skoro wówczas stosowny organ administracji dysponował tymi działkami, bo wcześniej je wywłaszczył, to mógł tak zaplanować dojazd do nieruchomości. Sąd podziela i ten argument Wojewody, że bez znaczenia pozostaje okoliczność wydania decyzji z dnia [...] lutego 1986 r. zatwierdzającej plan realizacyjny urządzenia parkingu dla Banku. W sytuacji realizacji celu wywłaszczenia, późniejsze inne rozporządzenie nieruchomością wywłaszczoną nie mieści się w ustawowym rozumieniu zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11(OTK-A 2012/11/135, Dz. U. z 2012 r., poz. 1472) orzekł, że art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Po tym wyroku TK przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że zmiana sposobu zagospodarowania wywłaszczonego terenu, po uprzednim zrealizowaniu na tym terenie celu nabycia nieruchomości, nie spełnia przesłanek zbędności określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. I OSK 1810/11, Lex nr 1436991; wskazany przez Wojewodę wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Gl 93/14, Lex nr 1507736, oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 marca 2014 r., sygn. II SA/Gl 1441/13, Lex nr 1734325; wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 279/15, CBOSA). Rację ma zatem Wojewoda wskazując, że nie ma wpływu na badanie przesłanek determinujących zwrot późniejsza przebudowa czy modyfikacja drogi urządzonej na spornej nieruchomości, nie rzutuje też na zbędność nieruchomości późniejsze jej zainwestowanie lub partycypacja w tej inwestycji przez podmiot inny niż jednostka samorządu terytorialnego.  Odnosząc się do zarzutu skargi o błędnym uznaniu przez Wojewodę, że cel wywłaszczenia został zrealizowany nie dość że w całości to także w terminach wskazanych w art. 137 u.g.n., którego to zarzutu Sąd nie podziela z powodów wskazanych powyżej, to wskazać trzeba, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 21 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 927/13 (CBOSA). Zgodnie z przywołanym stanowiskiem zawarty w art. 216 ust. 1 u.g.n. nakaz stosowania przepisów art. 136–art. 142 u.g.n. "odpowiednio" implikuje wniosek, że w przypadku nieruchomości wywłaszczonych (nabytych lub przejętych w rozumieniu art. 216 ust. 1 u.g.n.) na rzecz Skarbu Państwa przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, na których przed tym dniem został zrealizowany cel wywłaszczenia, przy ocenie, czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia, nie stosuje się terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Za niezasadny uznać należy także podnoszony w skardze zarzut, że celem publicznym może być obecnie, jak i było na gruncie przepisów, na podstawie których przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona, wyłącznie budowa, utrzymywanie i wykonywanie robót związanych z drogami publicznymi. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. (w brzmieniu z daty zawarcia umowy sprzedaży spornej nieruchomości) wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Na obszarze miasta może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 3 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1026/97 (CBOSA) pojęcie "celu użyteczności publicznej", zgodnie z poglądami występującymi w doktrynie i orzecznictwie, musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to, co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności. Wszelkie ograniczenia podmiotowe w tym zakresie nie mogą być identyfikowane z celami użyteczności publicznej. Pamiętając o tym, że wywłaszczenie zawsze narusza cudze prawa podmiotowe, nie można w tych sprawach stosować wykładni rozszerzającej przepisów prawnych. W ocenie Sądu realizacja Trasy [...] (i to rozumianej nie tylko jako droga, ale także elementy infrastruktury przydrogowej – a więc m. in. chodniki, przystanki autobusowe, drogi wewnętrzne umożliwiające skomunikowanie nieruchomości, które na skutek przebudowy straciłyby dostęp do drogi publicznej, zieleń) odpowiada pojęciu realizacji celu użyteczności publicznej. Nie występuje tu sytuacja, że elementy te miałyby służyć zaspokajaniu potrzeb tylko pewnej grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności (należy podkreślić, że w niniejszej sprawie celem wywłaszczenia nie była konieczność zapewnienia dojazdu do nieruchomości pozbawionej dostępu do drogi publicznej – taki cel sam w sobie nie mógłby uzasadniać wywłaszczenia) . Marginalnie zauważyć należy także, że Sąd nie znalazł podstaw dla przyjęcia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej (T. R. zmarła [...] listopada 2013 r.). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 383/12 (CBOSA), że w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi osoby zmarłej, reprezentującemu także spadkobiercę tej osoby, nie można uznać, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Przepisy dotyczące doręczeń i wiążące z tym faktem obowiązywanie w porządku prawnym indywidualnych aktów administracyjnych mają przede wszystkim charakter gwarancyjny w stosunku do stron postępowania Zdaniem Sądu organy obu instancji wydały zgodne z prawem rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.