IV SA/Po 707/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2014 r. sprawy ze skarg Prezydent Miasta P. i Miasta P. na postanowienie Wojewody W. z dnia [...] maja [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargi Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] kwietnia 2014 r.) Starosta P. (dalej Starosta albo organ I instancji) działając na podstawie art. 97 §1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 r., nr 267 ze zm., dalej kpa) zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Poznaniu przy ul. L., wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1968 r., nr [...] (dalej orzeczenie z [...] sierpnia 1968 r.), stanowiącą w dacie wywłaszczenia działkę nr [...] o pow. [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] (aktualnie [...]) - w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn). W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że dnia [...] kwietnia 2014 r. otrzymał pismo Prezydenta Miasta Poznania w sprawie rozważenia zasadności zawieszenia postępowania o ustalenie odszkodowania za działkę nr 6 wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania z dnia 31 sierpnia 1968 r. w związku z postępowaniem toczącym się przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju pod sygn. [...],[...] w sprawie stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Treść rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu toczącym się przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju będzie przesądzała o losach postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania z dnia [...] sierpnia 1968 r., bowiem stwierdzenie nieważności analizowanego orzeczenia w części dotyczącej wywłaszczenia skutkowałoby umorzeniem postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W zażaleniu z [...] kwietnia 2014 r. B. N. (dalej żaląca się) wniosła o uchylenie powyższego postanowienia w całości oraz o podjęcie i kontynuowanie postępowania administracyjnego. W ocenie żalącej się, nie można uznać, że przedmiot rozpoznania sprawy przed Ministrem jest tak istotnym zagadnieniem wstępnym od którego zależy wydanie decyzji, albowiem żaden przepis administracyjnego prawa materialnego nie nakazuje zawieszać organowi postępowania z urzędu. Postanowieniem z [...] maja 2014 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] maja 2014 r.) Wojewoda Wielkopolski (dalej Wojewoda) uchylił zaskarżone postanowienie z [...] kwietnia 2014 r. Zdaniem Wojewody, skarżąca ma rację, że pomiędzy postępowaniem prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania z 31 sierpnia 1968 roku, a postępowaniem w przedmiocie ustalenia i zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość brak jest zależności, o której mowa w art. 97 §1 pkt 4 kpa. Decyzja wywłaszczeniowa jest ostateczna i kształtuje stosunki prawne stron postępowania, będąc jednocześnie podstawą dla wymiaru odszkodowania. Jej ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego będzie przesłanką dla prowadzenia odrębnego postępowania, wykraczającego poza zakres aktualnej kognicji Starosty. Tymczasem zależność pomiędzy postępowaniem zawieszanym w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa musi istnieć w każdym wypadku, w ten oto sposób, że niezależnie od wyniku zagadnienia prejudycjalnego, zawsze będzie ono wpływać na postępowanie główne. Skoro zaś eliminacja orzeczenia o wywłaszczeniu ma póki co charakter daleko idącej antycypacji, nie może tamować biegu postępowania w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wobec tego zawieszenie postępowania w okolicznościach nakreślonych w uzasadnieniu skarżonego postanowienia jest niezgodne z art. 97 §1 pkt 4 kpa. Wojewoda zauważył ponadto, że powołując jako prejudykat postępowanie prowadzone w trybie nadzoru przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, Starosta rażąco naruszył art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), będąc związanym stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1015/11. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) z [...] czerwca 2014 r. Prezydent Miasta P. (dalej Prezydent) zaskarżając postanowienie z 26 maja 2014 r. zarzucił naruszenie: a) art. 7, 77 § 1 kpa przez błędną interpretację zebranego materiału dowodowego, b) art. 28 kpa przez błędne przyjęcie, że żaląca się ma przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przed Starostą Poznańskim pod sygn. [...] o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną, przy ul. L. w P., stanowiącą dawną działkę nr [...] o pow. [...] ha. Prezydent wniósł o uchylenie postanowienia Wojewody z dnia [...] maja 2014 r. i poprzedzającego go postanowienia Starosty z dnia [...] kwietnia 2014 r. i umorzenie postępowania o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną dawną działkę nr [...], ewentualnie o uchylenie postanowienia Wojewody z dnia [...] maja 2014 r., jako niezgodnego z prawem. W uzasadnieniu Prezydent podkreślił, że żaląca nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed Starostą pod sygn. [...], tym samym nie ma podstaw do procedowania i ustalenia przez Starostę na rzecz żalącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną przy ul. L. w Poznaniu, stanowiącą dawną działkę nr [...] o pow. [...] ha. W nabytych przez B. N. udziałach spadkowych po K. P. nie było uprawnień do występowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części ustalającej odszkodowanie za dz. nr [...] oraz uprawnień do ustalenia na jej rzecz odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W ocenie Prezydenta, Starosta prawidłowo zawiesił postępowanie o ustalenie odszkodowania za dawną działkę nr [...], do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności wywłaszczenia tej działki. Nie można bowiem orzekać na nowo odszkodowania za dawną działkę nr [...] skoro sprawa jej prawidłowego wywłaszczenia jest przedmiotem postępowania administracyjnego i nie została jeszcze rozstrzygnięta. Ubieganie się o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość możliwe jest tylko wtedy jeżeli w sposób prawidłowy wywłaszczono nieruchomość. W przypadku ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie dawnej działki nr 6, a następnie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczającej tę działkę, dojdzie do sytuacji, w której wnioskodawca otrzyma odszkodowanie pomimo że nie doszło do jej wywłaszczenia (k. 5-7 akt sądowych). Tożsame zarzuty z przedstawionymi powyżej sformułowane zostały w skardze Miasta Poznań na postanowienie z [...] maja 2014 r. (k. 2-3 akt IV SA/Po 749/14). Postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 707/14, WSA działając na podstawie art. 111 §2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) zarządził połączenie spraw IV SA/Po 707/14 i IV SA/Po 749/14 w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę z [...] lipca 2014 r., nr [...], Wojewoda wniósł o jej oddalenie z uwagi na jej niezasadność (k. 11-12 akt sądowych). O oddalenie wniesionych skarg zwróciła się również B. N., popierając zajmowane w sprawie stanowisko przez organ administracji publicznej (k. 23-27 akt sądowych). Pismem z [...] grudnia 2014 r. B. N. poinformowała, że Starosta decyzją z [...] grudnia 2014 r., nr [...], ustalił na Jej rzecz odszkodowanie za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość (k. 107-108 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie okazały się zasadne. Przedmiotem kontroli sprawowanej pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu było postanowienie Wojewody z [...] maja 2014 r. mocą którego uchylone zostało postanowienie Starosty z [...] kwietnia 2014 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w P. przy ul. L., wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem z [...] sierpnia 1968 r., stanowiącą w dacie wywłaszczenia działkę nr [...] o pow. [...] ha. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że postępowanie prowadzone z wniosku Beaty Nowińskiej o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość było przedmiotem kilkakrotnej kontroli sądowoadministracyjnej na co zwrócił uwagę Wojewoda w postanowieniu z 26 maja 2014 r. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd pozostawał związany z mocy art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) zarówno oceną prawną jak i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnych orzeczeniach sądowych. Wyrokiem z 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1015/11, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA), po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Wojewody oraz Beaty Nowińskiej od wyroku WSA z [...] marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 937/10, w sprawie ze skargi Miasta Poznań na decyzję Wojewody z [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w pkt 1 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzając w pkt 2 od Miasta na rzecz B. N. kwotę 400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu przywołanego wyroku NSA jednoznacznie wskazał, że skoro orzeczenie z 1968 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nie zostało skutecznie wzruszone w trybie postępowania nadzorczego, to w myśl określonej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnej, we wskazanej części jest ostateczne i korzysta z domniemania zgodności z prawem. Należy zatem uznawać, że doszło do ważnie dokonanego wywłaszczenia. Zdaniem NSA, nie ma żadnych przeszkód, by prowadzić postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wszczęcie postępowania nadzorczego nie niweczy mocy obowiązującej ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie jest to również okoliczność pozwalająca uznać, że w sprawie organ powinien zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. W dalszej części uzasadnienia przywołanego wyroku NSA raz jeszcze wyraźnie stwierdził, że toczące się i niezakończone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznego orzeczenia o wywłaszczeniu (tylko w tej części) nie jest zagadnieniem prejudycjalnym do toczącego się postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skoro orzeczenie o wywłaszczeniu jest ostateczne i funkcjonuje w obrocie prawnym, to do czasu jego wyeliminowania z obrotu prawnego organ ustalający odszkodowanie związany jest jego treścią. Nie było więc bezpośredniego uzależnienia rozstrzygnięcia sprawy odszkodowawczej od zakończenia postępowania nadzorczego w sprawie wywłaszczeniowej. Nie zachodził bowiem między tymi aktami ścisły związek. Mając na uwadze przedstawione orzeczenie NSA, WSA powołując się na art. 153 ppsa i art. 190 ppsa prawomocnym wyrokiem z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 984/12, uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] września 2010 r. nr [...]. Z kolei wyrokiem z [...] listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 445/13, NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA z 5 grudnia 2012 r. Odnosząc przedstawione uwagi do rozpoznawanej sprawy, Wojewoda działając zgodnie z prawem wskazał w uzasadnieniu postanowienia z 26 maja 2014 r., że pomiędzy postępowaniem prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] sierpnia 1968 r. a postępowaniem co do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość brak jest zależności o której stanowi art. 97 §1 pkt 4 kpa. Ze względu na to, że eliminacja orzeczenia o wywłaszczeniu ma charakter daleko idącej antycypacji, nie może tamować biegu postępowania w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z opisanych względów sformułowane w skargach zarzuty okazały się niezasadne. Należy w tym miejscu podkreślić, że uprawnienie Beaty Nowińskiej do udziału w postępowaniu w charakterze strony było przedmiotem oceny w przedstawionych orzeczeniach WSA i NSA. W zapadłych rozstrzygnięciach nie było ono kwestionowane. Jak zauważyła to uczestniczka postępowania w odpowiedzi na skargę z [...] lipca 2014 r., prawo do ubiegania się o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nabyła od M. T. na podstawie umowy sprzedaży z [...] lipca 1997 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego (nr rep. [...]). Natomiast wyrażony w orzeczeniu z [...] stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 311/99 (zob. lex nr 55297) pogląd odnosił się do kwestii przyznania Beacie Nowińskiej przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, a nie w postępowaniu o odszkodowanie. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargi.