IV SA/Po 709/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] o warunkach zabudowy; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. przyznaje adwokatowi T. N. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych podwyższone o kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą podatek od towarów i usług – łącznie 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Dnia [...] września 2010 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek A. K. (dalej: "Inwestor") z 24 września 2010 r. – następnie uzupełniony i zmieniony pismem z [...] lipca 2011 r. – o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i handlem w parterze w miejsce rozebranego budynku, na terenie położonym w [...]. Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2011 r. (znak: [...]) Prezydent [...] (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Na skutek odwołania wniesionego przez M. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolejno wydana decyzja Prezydenta Miasta (o takim samym numerze i znaku jak decyzja wcześniejsza), z [...] października 2011 r., w wyniku odwołania złożonego przez Z. S. została uchylona w całości decyzją SKO z [...] stycznia 2012 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpoznawszy sprawę Prezydent Miasta, decyzją nr [...] o warunkach zabudowy z [...] października 2012 r. (znak: [...]) – wskazując jako podstawę prawną art. 59 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p."), a także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm., dalej: "Rozporządzenie") – ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu organ I instancji, opisawszy dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie tego organu przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. pokazała, że w przypadku wnioskowanego zamierzenia warunki te są spełnione. Na obszarze objętym analizą podstawową funkcją terenu jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową. Wnioskowany zamiar inwestycyjny, polegający na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i handlem w parterze w miejsce rozebranego budynku, jest kontynuacją funkcji, odpowiadającą analizowanej zabudowie swymi parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytami i formą architektoniczną oraz intensywnością wykorzystania terenu. Organ I instancji zaznaczył, że analizowana zabudowa została w sposób szczegółowy scharakteryzowana i przedstawiona w części tekstowej i graficznej analizy. Teren posiada dostęp do "komunikacji" publicznej oraz posiada warunki przyłączenia do sieci wod.-kan., energetycznej i gazowej określone przez ich gestorów. Wnioskowany teren posiada zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego [...] (Uchwała [...]). Projekt decyzji został uzgodniony z Powiatowym Zarządem Dróg oraz MKZ. Od opisanej decyzji odwołanie wniosła M. S., zarzucając, że decyzja narusza jej prawo własności. Decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu SKO, zreferowawszy obszernie dotychczasowy przebieg postępowania oraz ustalenia organu I instancji, stwierdziło, że Prezydent Miasta dokonał pełnej oceny stanu zagospodarowania działek sąsiednich, co znalazło swoje odzwierciedlenie zarówno w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i w zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej oraz że spełniony jest warunek wystarczalności uzbrojenia terenu dla zamierzenia budowlanego. SKO zauważyło, że, wbrew stanowisku organu I instancji, warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi, określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., dotyczy przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, co zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń, nie zaś przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki. Zaskarżona decyzja zawiera wymagane prawem załączniki: mapę zasadniczą w skali 1:500 z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, jak i mapę zasadniczą w skali 1:500, zawierającą część graficzną wyników analizy oraz jej część tekstową. Sporządzona analiza, wykonana przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, zawiera wszystkie elementy wymienione w Rozporządzeniu. W konkluzji organ II instancji ocenił, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób umożliwiający wydanie decyzji, a materiał dowodowy zebrany w sposób wyczerpujący i bez naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. SKO zaznaczyło, że nie znalazło podstaw do uchylenia czy zmiany zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów odwołania, SKO wyjaśniło, że prawo własności stanowi konstytucyjnie chronioną wartość. Nie ulega jednak wątpliwości, iż prawo to nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom, których dopuszczalność znajduje swe źródło już w treści Konstytucji RP. Granice treści prawa własności w sposób istotny kształtują także przepisy prawa administracyjnego, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Właściciel nieruchomości musi liczyć się z ograniczeniami wynikającymi z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wynikającymi z innych przepisów prawnych (m.in. regulujących sposób ustalania warunków zabudowy), a ograniczenia te nie mogą być postrzegane jako niedopuszczalny, z punktu widzenia zasad konstytucyjnych, zamach na prawo własności. Od opisanej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Napisał, że jako strona nie został o niej powiadomiony. Na przestrzeni całego postępowania tylko jeden raz otrzymał korespondencję na właściwy adres: adres miejsca zamieszkania i zameldowania. Podkreślił, że adres ten jest znany urzędników Urzędu Miejskiego, bowiem otrzymuje korespondencję kierowaną na ten właśnie adres. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że zgodnie z art. 41 k.p.a. w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu, a w razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z rejestrów gruntów wynika, że miejscem zamieszkania M. S. jest miasto [...], ul. [...]. I na taki adres wysyłane były, wydawane w niniejszym postępowaniu, decyzje organów administracji publicznej. Powyższy adres nie był kwestionowany przez Skarżącego, brak także stosownych zmian w rejestrze gruntów w tym zakresie. Nadto w aktach sprawy brak jakiegokolwiek pisma Skarżącego kwestionującego sposób doręczania (adres), w tym pisma Skarżącego o zmianie adresu lub wskazaniu innego adresu do doręczeń, mimo posiadania wiedzy o toczącym się postępowaniu w przedmiocie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy i uznania Skarżącego za stronę tego postępowania. W piśmie procesowym z 15 listopada 2013 r. pełnomocnik Skarżącego, ustanowiony w ramach prawa pomocy, oświadczył, że popiera skargę oraz wniósł o przyznanie kosztów postępowania. Podkreślił, że organowi znany był adres zamieszkania Skarżącego, gdyż na ten adres – [...] – doręczone zostało pierwsze pismo w sprawie. Skarżący nie informował organu o zmianie adresu zamieszkania, gdyż nie było takiej potrzeby – korespondencja została bowiem w dniu [...] listopada 2010 roku prawidłowo doręczona na ww. adres. Jednakże dalsza korespondencja w sprawie nie była już przez organ kierowana na ten adres Skarżącego. W rezultacie, ponieważ Skarżący nie otrzymywał korespondencji w toku sprawy i nie został powiadamiany o toczącym się postępowaniu, bez swojej winy nie mógł brać czynnego udziału w tym postępowaniu – wbrew zasadzie wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zasadny bowiem okazał się zarzut skargi, że Skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem tej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Niewątpliwie jednym z podstawowych obowiązków proceduralnych organu administracji w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego jest ustalenie wyczerpującego kręgu stron tego postępowania – tj. każdego podmiotu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.) – i zapewnienie wszystkim tym podmiotom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie obowiązki te nie zostały dochowane w odniesieniu do Skarżącego, będącego bezspornie stroną postępowania jako współwłaściciel działki nr [...] (położonej w [...]) sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji (zlokalizowanej w [...]) – mimo że niewątpliwie nie zachodziły okoliczności, które mogłyby ewentualnie uzasadniać odstąpienie przez organ od przywołanej zasady zapewnienia czynnego udziału stron w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 2 k.p.a.) – gdyż żadna z przesyłek wystosowanych do stron postępowania, poza jedną (o czym niżej), nie została Skarżącemu skutecznie doręczona. Kierowano je bowiem na niewłaściwy adres ([...]), zamiast prawidłowego: [...]. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, umożliwienie stronie udziału w postępowaniu i obrona jej praw wymaga ustalenia rzeczywistego, a nie fikcyjnego adresu strony, doręczenia jej pisma wszczynającego postępowanie i poinformowania o obowiązku wynikającym z art. 41 k.p.a. Ponieważ przepisy k.p.a. nie zawierają szczególnych norm regulujących zasady ustalania adresów stron, adresy te ustala się na podstawie wszelkich informacji możliwych do uzyskania przez organ (por. wyrok NSA z 03.06.2008 r., II OSK 593/07, CBOSA). Ryzyko nieustalenia właściwego adresu – a co za tym idzie: ryzyko wadliwości w dokonaniu doręczenia lub w ogóle braku wykonania tej czynności – obciąża zawsze organ administracji, gdyż to na nim spoczywa obowiązek doręczenia (tak trafnie G. Łaszczyca, A. Matan, Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym, Zakamycze 1998, s. 130). W niniejszej sprawie z akt administracyjnych nie wynika, na jakiej podstawie organ uznał, że adres zamieszkania Skarżącego, na który należy kierować korespondencję dla niego (art. 42 § 1 ab initio k.p.a.), jest tożsamy z adresem nieruchomości, której współwłasność legitymowała Skarżącego do udziału w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. W szczególności w aktach sprawy brak informacji z ewidencji PESEL. Z kolei w znajdującej się w aktach informacji z rejestru gruntów dot. ww. nieruchomości (działki nr 78/2 – k. 14 akt adm. I inst.) – informacja o miejscu zamieszkania Skarżącego (pozycja "zam.") ogranicza się do zapisu: "[...]". Co jednak tu najistotniejsze, uwadze organów obu instancji całkowicie uszedł fakt, że jedna z przesyłek dla Skarżącego, zawierająca zawiadomienie z [...] września 2010 r. o wszczęciu postępowania w sprawie warunków zabudowy (notabene pozbawione wymaganego pouczenia o treści art. 41 k.p.a.) – wyjątkowo skierowana na inny, niż pozostałe, adres ([...]) – została skutecznie doręczona w dniu [...] listopada 2010 r., w trybie doręczenia zastępczego dorosłemu domownikowi, zgodnie z art. 43 k.p.a. (zob. zwrotka opatrzona odręcznym numerem "45", umieszczona w aktach adm. I inst. w kopercie ze zwrotkami pomiędzy kartami 24 i 25). Zatem na ten właśnie adres organy obu instancji winny kierować dalszą korespondencję w sprawie dla Skarżącego, czego jednak nie uczyniły na skutek swego błędu (wynikającego, jak można przypuszczać, z odnotowania w rozdzielniku na k. 25 akt I inst. faktu prawidłowego doręczenia przesyłki Skarżącemu w dniu "02.11.10" bez równoczesnego skorygowania (ujawnienia) w tym rozdzielniku właściwego adresu, na jaki owego doręczenia dokonano). W konsekwencji, na skutek błędnego uznania przez organy obu instancji pism kierowanych do Skarżącego na niewłaściwy adres za skutecznie doręczone, Skarżący został bez swej winy pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu – co zasadnie podniesiono w skardze i uszczegółowiono w piśmie procesowym pełnomocnika Skarżącego z 15 listopada 2013 r. W szczególności Skarżący nie otrzymał żadnej z sześciu decyzji, jakie kolejno zapadały w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Te uchybienia odpowiadają niewątpliwie przesłance wznowienia postępowania administracyjnego określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co w kontekście jasnej dyspozycji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. – w myśl którego sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – przesądziło konieczność uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. W świetle wcześniejszych uwag jako nietrafne, a wręcz niezrozumiałe, przyjdzie natomiast ocenić twierdzenia odpowiedzi na skargę, jakoby ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów wynikało, że miejscem zamieszkania Skarżącego jest "miasto [...]" – skoro, jak to już wyżej wskazano, w ww. informacji w pozycji "S. M. (...) Zam.:" figuruje tylko "[...]", bez podania ulicy i numeru domu / lokalu (k. 25). Chybione są także sugestie, jakoby niedoręczenie Skarżącemu wydanych decyzji było następstwem niepowiadomienia przezeń organu o zmianie swego adresu – gdy tymczasem brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iżby adres Skarżącego w toku postępowania uległ zmianie; nie mówiąc już o tym, że Skarżący na żadnym etapie postępowania nie został pouczony o treści art. 41 k.p.a. Z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że uchylenie zaskarżonej decyzji z przyczyn proceduralnych dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, uniemożliwia, jako przedwczesną, merytoryczną ocenę treści samej decyzji. Ubocznie należy wszakże wskazać na inne jeszcze uchybienia przepisom postępowania dostrzeżone przez Sąd, a polegające na całkowitym pominięciu przez organ II instancji rozważań w zakresie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (w aktach nieudokumentowano wzmiankowanej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, uzyskanej jakoby dla wnioskowanego terenu przy sporządzaniu planu miejscowego z 1993 r.), a także na niedołączeniu do akt sprawy wymaganego zaświadczenia o przynależności autora projektu decyzji o warunkach zabudowy, inż. A. P., do samorządu zawodowego urbanistów. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta (pkt 1 sentencji). Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt 2 sentencji wyroku), na podstawie art. 152 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, przy czym rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Wypada podkreślić, że w przypadku stosowania art. 152 p.p.s.a. chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu – podobnie jak szerokie znaczenie ma "wykonanie decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 k.p.a. Stąd stwierdzenie przez Sąd, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (por. wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, CBOSA). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej, w ramach prawa pomocy, przez radcę prawnego T. N. Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 15 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), przyznając pełnomocnikowi wynagrodzenie (opłatę) w wysokości 240 zł podwyższone o kwotę podatku od towarów i usług (55,20 zł) – łącznie 295,20 zł (pkt 3 sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji – uwzględniając powyższe uwagi i wytyczne – usunie wytknięte uchybienia proceduralne.