IV SA/Po 710/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Środzie Wlkp. z dnia 26 lutego 2004 r. nr XIII/164/2004 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Środa Wlkp. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Środzie Wlkp. z dnia 26 lutego 2004 r. nr XIII/164/2004 w zakresie wyrażenia "w soboty w godzinach od 8:00 do 12:00" zawarte w § 3. W dniu 26 lutego 2004 r. Rada Miejska w Środzie Wlkp., działając na podstawie art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, ze zm.), podjęła uchwałę nr XIII/164/2004 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Środa Wlkp. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Okręgowy w Poznaniu zarzucając jej naruszenie art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez ustanowienie w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały pobierania opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania także w soboty w godzinach od 8:00 do 12:00, podczas gdy opłaty za parkowanie mogły być pobierane wyłącznie w dni robocze, a sobota na gruncie prawa administracyjnego, w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych, nie jest i nie była dniem roboczym. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym opłatę pobiera się za postój w strefach płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Prokurator powołując się na pogląd wyrażony m.in. w uchwale 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. I OPS 1/11, a także w wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3507/15, wskazał, iż sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu przepisów Kpa. Sobota zatem nie jest dniem roboczym i w konsekwencji w świetle art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych niedopuszczalne jest pobieranie opłat za parkowanie w soboty na obszarze strefy płatnego parkowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnoszącm.in., że podjęcie uchwały o wyznaczeniu strefy płatnego parkowania w centrum miasta miało na celu rozwiązanie problemów komunikacyjnych na ulicach bezpośrednio przyległych do targowiska miejskiego i to wyłącznie w dniach zwyczajowo uznanych za "dni targowe", tj. w czwartki i soboty. Ponadto organ wskazał, że podziela stanowisko reprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 397/15, w którym wskazano, że sobota może być uznana za dzień roboczy w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. Prokurator podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie wskazać trzeba, że skarga Prokuratora wniesiona została na podstawie art. 8 w związku z art. 50 § 1 i art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Podmiot ten inicjując postępowanie przed sądem administracyjnym działa w imieniu obiektywnie pojętego porządku prawnego i nie musi wykazywać swej legitymacji do wniesienia skargi. W świetle art. 8 cytowanej ustawy prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a słuszność tej decyzji nie podlega ocenie ze strony sądu administracyjnego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania. Badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że w zakwestionowanej przez Prokuratora części, badana uchwała została wydana z naruszeniem prawa tj. art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie ze wskazanym przepisem, opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Do ustalania wysokości stawek przedmiotowej opłaty upoważniona została ustawowo rada gminy. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii, czy sobota stanowi dzień roboczy w rozumieniu przepisów dotyczących opłat za parkowanie i w konsekwencji do rozstrzygnięcia czy Rada miała kompetencję do ustalenia wysokości opłaty za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania w soboty. W ocenie skarżącego termin "dni robocze", o którym mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie obejmuje sobót i nie daje podstaw do przyjęcia regulacji o zakwestionowanej treści. W ocenie strony skarżącej granice władztwa organów gminy są określone normami ustawowymi, które w rozpatrywanym przypadku przekroczono. Zdaniem Sądu twierdzenie skarżącego, w którego ocenie, z art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie wynika prawo do ustanowienia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania w soboty jest słuszne. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych zapisano, że "opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo.". W ocenie Sądu zwrot "w określone dni robocze" determinuje uznanie, że dni robocze, w których pobiera się opłatę powinny być wskazane w stosownej uchwale organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego z nazwy. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę w treści art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych przymiotnika "określone" w zestawieniu z pojęciem "dni robocze". Słowo "określony" oznacza zaś sprecyzowany, wiadomy, pewny. Ze wskazanej regulacji zawartej w ustawie o drogach publicznych wynika również swoisty podział dni. Skoro bowiem ustawodawca wyróżnia w tej ustawie ogólnie kategorię "dni roboczych", to zapewne istnieje kategoria dni, które za takie nie mogą być uznane (dni "inne niż robocze"). Powstaje w związku z tym pytanie czy za "dzień roboczy" w rozumieniu wskazanej powyżej regulacji może być uznana sobota. W ocenie Sądu na tak postawione pytanie udzielić należy odpowiedzi przeczącej. Zauważyć należy, że w ustawodawstwie brak jest legalnej definicji pojęcia "dni robocze", inaczej niż w przypadku ustawowej kategorii "dni wolnych od pracy". Katalog "dni wolnych od pracy" został zawarty w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 90) i obejmuje niedzielę i święta wymienione w tej ustawie. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Należy mieć ponadto na uwadze, że na gruncie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 1666) za dni wolne od pracy uważa się niedziele i święta określone w przepisach o dniach wolnych od pracy (art. 1519 § 1). Skoro ustawa - Kodeks pracy dopuszcza pracę w niedziele i święta jednocześnie posługując się kategorią "dnia wolnego od pracy", to zasadne jest stanowisko, że kryterium dopuszczalności wykonywania w określonym dniu pracy nie stanowi kryterium przydatnego dla ustalenia terminu (określenia) "dnia wolnego od pracy". Niedziela i święta są bowiem dniami, w których zasadą jest niewykonywanie pracy poza wyjątkowymi sytuacjami wynikającymi z art. 15110 ustawy - Kodeks pracy. W ocenie Sądu, dopuszczenie możliwości uznania soboty za "dzień roboczy" w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych jedynie na podstawie wykładni a contrario przepisu art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy jest nieuzasadnione, gdyż upoważnienie ustawowe do ustanowienia regulacji zawartej w akcie prawa miejscowego musi być wyraźnie określone przez akt prawny rangi ustawowej, co oznacza, że nie może opierać się na domniemaniu. Natomiast wnioskowanie a contrario (z przeciwieństwa) jest zasadniczo dopuszczalne jedynie w tych przypadkach, w których dana regulacja ma charakter zamknięty i wyczerpujący, tak, że można założyć, że dany przepis reguluje wszystkie sytuacje, z którymi normodawca chciał powiązać skutek prawny. Ustawa o dniach wolnych od pracy zawiera jedynie regulację odnoszącą się do "dni wolnych od pracy". Ustawa ta nie zawiera natomiast regulacji związanych z czasem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasadami udzielania takich dni przez pracodawców wobec pracowników. Wyklucza to możliwość przyjęcia domniemania, że z samego faktu nie ujęcia sobót w ustawie o dniach wolnych od pracy, ustawa wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są z założenia dniami roboczymi. Wnioskowanie takie prowadziłoby bowiem do sprzeczności z innymi aktami prawnymi regulującymi czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a w szczególności z przepisami działu VI rozdział II ustawy - Kodeks pracy. W tym zakresie Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r. (sygn. akt I OSK 3507/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając z kolei treść uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011r. (sygn. akt I OPS 1/11) Sąd stoi na stanowisku, że wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec braku legalnej definicji pojęcia "dni robocze", powinna uwzględniać taki sposób rozumienia tego pojęcia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne. Skoro zatem sobota, zgodnie z powyższą uchwałą, powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, to mając na względzie zasadę zaufania do państwa i stanowionego w jego imieniu prawa, należy sobotę w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa (w danym wypadku prawa administracyjnego), w tym na gruncie stosowania przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych. Należy mieć również na uwadze, że w przypadku upoważnienia ustawowego do ustalania zakresu obowiązków ciążących na adresatach działań administracji (w realiach sprawy ustalenie obowiązku ponoszenia opłat) nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca pojęć ustawowych, tj. taka wykładnia, która ewentualne wątpliwości rozstrzyga na niekorzyść adresatów działań organów administracji publicznej poszerzając zakres zobowiązań tych adresatów. Pośrednim uzasadnieniem dla zasadności takiej wykładni nie może być również charakterystyka miejscowości, na obszarze której ustala się zakres danych obowiązków. W ocenie Sądu w niedozwolonym poszerzeniu zakresu zobowiązań określonych aktem prawa miejscowego należy również umiejscowić – tak jak w rozpatrywanym przypadku - rozszerzanie ram czasowych pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania. Jeżeli zatem wykładnia językowa, jak i systemowa pojęcia "dzień roboczy" dokonywana na tle regulacji zawartej w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie pozwala zaliczyć sobót do dni roboczych, to zakwestionowaną część uchwały należy w ocenie Sądu uznać za wydaną z istotnym naruszeniem prawa. Tym samym Sąd nie podziela stanowisko wyrażonego w przytoczonym przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 397/15. Jednocześnie wskazać należy, iż powyższy wyrok uchylony został wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3507/15. W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że "skoro sobota powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a., zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11, zważywszy na zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, to należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa - prawa administracyjnego, w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych. Stąd wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec braku legalnej definicji "dni roboczych", powinna uwzględniać ten sposób jego rozumienia, który by zapewniał bezpieczeństwo prawne, a zatem aby wykładnia tego przepisu nie prowadziła do niejednolitej wykładni takich samych pojęć". W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 Ppsa orzekł jak w sentencji.