IV SA/Po 712/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2010 r. przy udziale sprawy ze skargi C. R. i innych przeciwko Burmistrzowi [...] w przedmiocie pobrania opłat pieniężnych na budowę sieci gazyfikacji oddala skargę Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. C. R., M. A., D. B., M. F., S. K., G. K., W. M., S. M., S. P., Z. R., R. T., R. W., wnieśli skargę na czynności Burmistrza [...] w przedmiocie pobrania opłat pieniężnych na budowę sieci gazyfikacyjnej. Skarżący wskazali, że podstawą wniesienia skargi jest art. 101a ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej ustawa o samorządzie gminnym). Skarżący zarzucili Burmistrzowi przejęcie przez Gminę prywatnych pieniędzy członków Społecznego Komitetu Gazyfikacji [...], a tym samym nałożeniu opłaty w formie daniny publicznej bez podstawy ustawowej. W uzasadnieniu wskazali, że z inicjatywy Burmistrza [...] powstał Społeczny Komitet Gazyfikacji Wsi [...]. Skarżący wstępując do Komitetu jako jego członkowie i podpisując "deklarację – porozumienie" deklarowali i dokonywali wpłat pieniężnych na koszty przyłączy do swoich posesji nie zaś na szeroko rozumianą gazyfikację wsi w Gminie. W dniu [...] lipca 1999 r. na polecenie byłego Burmistrza, dwaj członkowie zarządu Komitetu, bez zgody członków Komitetu, przekazali zgromadzone na koncie Komitetu pieniądze w tym skarżących w łącznej kwocie 21.000 złotych na konto Gminy. Gmina przeznaczyła te pieniądze na zakup rury głównej do sieci gazowej w dniu [...] lipca 1999 r na odcinku [...]. Do dnia dzisiejszego nie dokonano przyłączy do posesji skarżących. Na podstawie art.101 ust. 1 w związku z art. 101a ust. 1ustawy o samorządzie gminnym skarżący wezwali Burmistrza [...] do usunięcia naruszenia prawa i zwrotu wpłaconych przez nich kwot na przyłącze gazowe do swoich posesji wraz z odsetkami ustawowymi liczonymi od [...] lipca 1999 r do dnia zapłaty włącznie. Na powyższe wezwanie otrzymali odpowiedź od Burmistrza, w których poinformowano ich o bezzasadności zarzutów i odmówiono zwrotu pieniędzy. W ocenie skarżących, w świetle obowiązujących przepisów w działalności samorządu gminnego należy wyróżnić dwie zasady: wykonywanie zadań publicznych działanie w ramach ustaw Przez zadania publiczne, należy rozumieć te, które mają na celu korzyść ogółu, która określana jest jako zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, czyli mieszkańców gminy. Do zadań własnych gminy zgodnie z art. 7 ust.1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym należą między innymi, sprawy zaopatrzenia w wodę, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Zatem inwestorem budowy sieci gazowej mogła być i może być gmina, a nie społeczne komitety gazyfikacji. Skarżący próbowali dochodzić swoich roszczeń wobec Gminy na gruncie przepisów Kodeksu Cywilnego w oparciu o art.405 tj. bezpodstawnego wzbogacenia. Sąd Rejonowy w [...], stwierdzając że jedyną możliwą podstawą do oparcia roszczenia jest bezpodstawne wzbogacenie (art. 405 KC) oddalił powództwa. Zakwestionowane wyroki zostały utrzymane w mocy przez Sąd Okręgowy w [...]. Skarżący podkreślili, że ustawodawca przewidział uczestnictwo finansowe właścicieli nieruchomości w budowie miedzy innymi sieci gazowej, poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W ocenie skarżących jest to jedyna prawna możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia, jeśli wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Stosownie do przepisu art.145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomości (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603) burmistrz może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką, każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. lnstytucja opłaty adiacenckiej weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. W ocenie skarżących przyjmując w dniu 21 lipca 1999 r. od Komitetu środki finansowe - prywatne pieniądze skarżących i wydatkując je na zakup rur głównych do sieci gazowej, Gmina rażąco naruszyła prawo. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy [...] wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Podkreślił, wskazując sygnatury orzeczeń, że Sąd Rejonowy w [...] prawomocnymi wyrokami oddalił powództwa skarżących, a sąd okręgowy oddalił apelacje skarżących. Burmistrz podkreślił, że nie wydał w sprawie żadnego zarządzenia jak też nie podjął żadnej czynności naruszającej prawo, które mogłoby podlegać zaskarżeniu na podstawie art.101 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Burmistrza ówczesne organy Gminy: Burmistrz oraz Zarząd [...] nie naruszyły prawa swoim działaniem, gdyż w przedmiotowej sprawie nie zostały podjęte żadne decyzje, czynności, uchwały, zarządzenia, które zobowiązywałyby kogokolwiek do wpłaty czy wypłaty środków pieniężnych na rzecz Społecznego Komitetu Gazyfikacji [...]. Gmina bezprawnie nie pobrała pieniędzy wpłaconych przez Zarząd Społecznego Komitetu na rzecz Gminy ze wskazaniem na gazyfikację. Burmistrz ani organy Gminy nie zawierały żadnych umów ze skarżącymi ani ze Społecznym Komitetem. Burmistrz [...] nie określał daty rozpoczęcia ani zakończenia budowy gazyfikacji wsi [...]. Nie pobrał też pieniędzy wpłaconych przez Zarząd Społecznego Komitetu na rzecz Gminy ze wskazaniem na gazyfikację. Zarząd Społecznego Komitetu Gazyfikacji [...] w dniu [...] lipca 1999 r. wpłacił kwotę 21.000 zł na konto Gminy [...]ze wskazaniem na gazyfikację wsi. Z przedłożonych dokumentów statutu, deklaracji -porozumienia, dowodu wpłaty wynika, że przepis § 12 statutu upoważnił Zarząd Komitetu do przekazania inwestorowi Gminie [...] środków finansowych w kwocie 21.000 zł na gazyfikację wsi. Mieszkańcy i jednocześnie członkowie Komitetu nie podjęli żadnej uchwały o podziale środków, ani też rezygnacji z uczestnictwa w budowie w dacie przekazania środków Gminie i zakupie rur za te pieniądze. Zarząd [...] w 1999 r. za przekazaną przez Zarząd Społecznego Komitetu kwotę 21.000 zł na gazyfikację wsi, kupił rury do gazu, które zostały w tym samym roku wbudowane w gazociąg do wymienionych wsi. Przekazane pieniądze przez Zarząd Komitetu zostały w tym samym roku przez Zarząd Gminy wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem na gazyfikację. Skarżący w skardze pomijają całkowicie istotę sprawy, że to Społeczny Komitet Gazyfikacji [...] zobowiązał się i tym samym jego członkowie do budowy sieci gazowej oraz budowy przyłączy do skrzynki rozdzielczej (§ 5 statutu) a nie Gmina. Zadanie budowy gazociągu zgodnie z prawem energetycznym nie spoczywa na Gminie, tylko na gazowni. W sprawie mają zastosowanie przepisy art. 7 ust.5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r.prawo energetyczne (Dz. U. z 2006r. Nr 89,poz. 625 ze zm.) z którego jednoznacznie wynikają zasady budowy i finansowania gazociągu oraz przyłączy. Społeczny Komitet Gazyfikacji Wsi [...] miał realizować określony cel czyli budowę gazociągu i doprowadzenie do posesji, zgodnie z § 5 statutu, poprzez swoich członków w myśl § 14 statutu z wpłat mieszkańców o corocznie ustalanej przez Społeczny Komitet wysokości, wpłat zakładów pracy na podstawie zawartych umów, dotacji organów administracji rządowej, samorządów, fundacji, zaciąganych kredytów. Gmina wybudowała tyle gazociągu we wsi [...] na ile jej wystarczyło pieniędzy, z własnych środków dofinansowała inwestycję kwotą 130.000 zł. Od Zarządu Społecznego Komitetu otrzymała 21.000 zł za które kupiła rury i w tym samym roku wybudowała z nich gazociąg. Inwestycja nie została zakończona a dotychczasowa budowa kosztowała około 150.000 zł w tym 21.000 zł ze Społecznego Komitetu. Prawomocnym postanowieniem z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 712/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargi M. A., D. B., M. F., S. K., G. K., W. M., S. M., S. P., Z. R., R. T., R. W., z powodu nie uiszczenia wpisu od złożonych skarg i to pomimo upływu zakreślonego terminu do dokonania tej czynności. Stąd kontroli Sądu została poddana wyłącznie skarga C. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Rozpoznając skargę w oparciu o powyższe kryteria należało uznać ją za nieuzasadnioną. Art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.) dalej u. sam. gmin. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przytoczenie tegoż przepisu jest niezbędne, bowiem art. 101a ust. 1 u. sam. gmin. odsyła do tegoż przepisu w całości i przewiduje, że "przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowanie czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich". Skarżący formułując wezwanie do usunięcia naruszenia prawa żądał od Burmistrza [...] zwrotu kwoty 1450 zł z odsetkami od dnia [...] lipca 1999 r. wpłaconych w ramach przynależności do Społecznego Komitetu Gazyfikacji [...]. Formułując skargę do sądu administracyjnego zarzucał, że Burmistrz poprzez działania faktyczne pobrał bezprawnie od członków Społecznego Komitetu opłaty na budowę sieci gazowej we wsi [...], tym samym nałożył opłaty w formie daniny publicznej bez ustawowej podstawy. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 w powiązaniu z art. 101a ust. 1 jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych własnych uprawnień przed rzeczywistym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy, wykonującego czynności z zakresu administracji publicznej. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa, musi odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego czynność faktyczną organu gminy, która naruszyła prawo skarżącego. W kontrolowanej sprawie, w szczególności ze statutu Społecznego Komitetu Gazyfikacji w [...], Deklaracji stanowiących załączniki do Statutu, wreszcie z treści protokołu zebrania wiejskiego, które odbyło się w dniu [...] lutego 1997 r. nie wynika, aby Burmistrz [...] naruszał prawo skarżącego, poprzez podejmowanie czynności prawnych czy faktycznych jako organ gminy, bowiem Społeczny Komitet powstał z inicjatywy mieszkańców [...], a przystąpienie do niego było dobrowolne. Z treści przedstawionych dokumentów nie wynika także, aby Gmina [...] czy też jej organ na jakimkolwiek etapie postępowania w sposób władczy, czy to w formie uchwały, zarządzenia, nakładały jakiekolwiek obowiązki na mieszkańców [...] w tym na skarżącego, nie ma bowiem przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat za przyłączenie do sieci gazowej czy też wręcz uczestniczenie w kosztach budowy tej sieci, przy czym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy (art. 7 u. sam. gmin.). W aktualnym stanie prawnym pozyskiwanie środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości (a nie wszystkich mieszkańców gminy) w kosztach budowy infrastruktury technicznej w tym sieci gazowej, budowanych z udziałem jednostki samorządu terytorialnego, następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 ze zm.) w szczególności przepisów o opłacie adiacenckiej. W tym zakresie należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, który odnosi swoje uwagi do art. 7 ust. 1 pkt 3 u. sam. gmin. czy też art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże nie można podzielić zarzutów skarżącego, że organ wykonawczy Gminy jakim jest Burmistrz w jakikolwiek sposób, czy to w formie czynności prawnej czy faktycznej, naruszył prawa skarżącego, a do takich czynności nie można zaliczyć udziału w zebraniu wiejskim w dniu [...] lutego 1997 r. Z treści protokołu wynika bowiem, że w tej dacie ukonstytuowany był już Społeczny Komitet Gazyfikacji [...], a burmistrz [...] uczestniczył w zebraniu jako gość. Zdaniem Sądu organ gminy nie mógł w sposób władczy zabronić utworzenia Komitetu, ani też zmusić osoby uczestniczące w zebraniu do przystąpienia do tworzonego Komitetu Społecznego. Chybiony jest również zarzut bezprawnego pobrania środków zebranych przez Społeczny Komitet Gazyfikacji. Dysponentem konta bankowego założonego przez Komitet był on sam i należy stwierdzić, że tylko osoby upoważnione do dyspozycji kontem mogły dokonać przelewu zebranych pieniędzy na konto Miasta [...]. Wszystkie wymienione czynności nie mieszczą się w pojęciu "administracji publicznej" i mogą być, co zresztą miało miejsce, oceniane przez sąd powszechny w sferze czynności cywilnoprawnych. Czynności prawne lub faktyczne o których mowa w art. 101a ust. 1 "in fine" to wyłącznie czynności dokonywane w sprawach z zakresu administracji publicznej i skoro skarżony organ takich czynności w kontrolowanej sprawie nie wykonał, żądanie oparte na przepisach art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 u. sam. gmin. należało ocenić jako nieuzasadnione. Ocena żądania i zarzucanych czynności powodowały, że Sąd uznał za zbędną potrzebę zawiadomienia i udziału w przedmiotowym postępowaniu organu nadzoru, do którego należą czynności o których mowa w art. 101a ust. 2 u. sam. gmin. Z powyższych względów na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 151 poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić. MZ