IV SA/Po 716/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 sierpnia 2023 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia 18 maja 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 sierpnia 2023 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. nr [...] z dnia 18 maja 2023 r. w sprawie odmowy przyznania A.C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem – R. C.. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu 25 kwietnia 2023 r. A.C. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad mężem R. C., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we W. nr [...] z dnia [...] r. wydanym na okres do dnia 30 kwietnia 2026 r. Wójta Gminy K. decyzją nr [...] z dnia 18 maja 2023 r. odmówił przyznania wnioskodawczyni żądanego świadczenia z powodu niespełnienia warunków określonych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazując, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność R. C. istnieje. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż mąż strony nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, pomoc osoby trzeciej jest więc niezbędna, a sytuacja ta wyklucza możliwość podjęcia przez stronę zatrudnienia. R. C. wymaga pomocy we wszystkich codziennych czynnościach, gdyż zaawansowanie choroby nie pozwala mu na radzenie sobie z obowiązkami dnia codziennego, natomiast strona jest jedyną osobą, która wspiera go w walce z chorobą i pomaga godnie egzystować. Pismem z dnia 22 maja 2023 r., złożonym w ustawowym terminie A.C. złożyła odwołanie od ww. decyzji. W odwołaniu szczegółowo opisano ciężki stan zdrowia R. C., wynikający z choroby nowotworowej. Wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji błędnie zastosował art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu. Kolegium uznało, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na moment powstania niepełnosprawności R. C. była nieuzasadniona. Jednakże Kolegium stwierdziło, że w badanej sprawie istnieje inna negatywna przesłanka uniemożliwiająca wydanie orzeczenia zgodnego z wolą strony. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskodawczyni ma 51 lat, ostatni raz pracowała zarobkowo w maju 2019 roku, czyli ponad 4 lata temu. Ponadto R. C. orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskał w dniu 12 [...] r. i wynika z niego, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 20 stycznia 2023 r. W ocenie organu odwoławczego nie sposób uznać, że A.C. zrezygnowała z pracy z uwagi na konieczność podejmowania opieki nad mężem, lecz nie podejmowała jej z innych przyczyn. A. C. nie podejmowała zatrudnienia od czerwca 2019 roku. Jednocześnie z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, by były ku temu przeciwskazania. W tych okolicznościach, zdaniem Kolegium w przypadku A.C. nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzję doręczono skarżącej w dniu 22 września 2023 r. Pismem z dnia 20 października 2023 r. (wniesionym w dniu 23 października 2023 r.) skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi opisano ciężki stan zdrowia R. C.. Ponadto skarżąca wskazała, że nie może podjąć zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad mężem. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o odrzucenie skargi ze względu na uchybienie terminu do jej wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 14 listopada 2023 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 4292), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej: "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29.08.2023 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. nr [...] z dnia 18 maja 2023 r. w sprawie odmowy przyznania A.C.wiadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem – R. C.. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że wbrew ustaleniom Kolegium skarga została wniesiona w terminie. Decyzja została odebrana przez skarżącą w dniu 22 września 2023 r., a więc 30 - dniowy termin na wniesienie skargi wypadał na dzień 22 października 2023 r., jednak była to niedziela, więc termin na wniesienie skargi upływał dopiero z dniem 23 października 2023 r. Skargę wniesiono właśnie 23 października 2023 r., więc z zachowaniem ustawowego terminu. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz.390 ze zm. - dalej "u.s.r."). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.s.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Oczywiście słusznie Kolegium zakwestionowało podniesioną przez organ I instancji kwestię daty powstania niepełnosprawności żony skarżącego w zw. z art. 17 ust. 1b. Kwestia ta była już wielokrotnie przedmiotem oceny sądów, została również rozstrzygnięta przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Przyczyna odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać oparta na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd podkreśla, że wskazany przez organ I instancji brak reakcji ustawodawcy na treść ww. wyroku TK w żaden sposób nie daje organom kompetencji do ignorowania tego wyroku. Należy wyjaśnić, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania. Państwo wspiera w ten sposób tych, którzy obejmując opieką osoby niepełnosprawne, przyjmują na siebie realizację obowiązków spoczywających na państwie. W niniejszej sprawie skarżąca ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na męża. Z akt sprawy wynika, że sprawuje ona opiekę nad mężem, który uzyskał w dniu [...] r. orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca ma [...] lat i ostatni raz pracowała zarobkowo w maju 2019 r. Organy właśnie w tym 4 - letnim okresie braku zatrudnienia skarżącej upatrują przesłankę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Należy jednak zauważyć, że z akt sprawy wynika, że mąż skarżącej nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, a sytuacja ta wyklucza możliwość podjęcia przez stronę zatrudnienia. Takie ustalenia organ I instancji zawarł w swojej decyzji, natomiast organ II instancji ich nie podważył, a nawet w ogóle się do nich nie odniósł. Organ odwoławczy skupił się wyłącznie na kwestii niepodejmowania zatrudnienia w 4 - letnim okresie poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ pominął milczeniem okoliczność niemożliwości podejmowania przez skarżącą (lat 51) zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania stałej opieki nad mężem. Należy podkreślić, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. w odniesieniu do aktywności zawodowej opiekuna osoby niepełnosprawnej przewidziano dwa warianty - rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bądź jej niepodejmowanie. Są to dwa różne stany - rezygnacja oznacza, że opiekun bezpośrednio przez podjęciem się sprawowania opieki wykonywał pracę zarobkową, ale w związku z koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych zmuszony był do jej zaprzestania. Natomiast niepodejmowanie zatrudnienia oznacza, że opiekun, pomimo tego, że jest zdolny do pracy i ma obiektywne możliwości jej podjęcia, nie czyni tego ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny. Przy czym w obu wypadkach chodzi o taki zakres opieki, który uniemożliwia wykonywanie pracy zarobkowej nawet w najmniejszym wymiarze. Systemowo, świadczenia pielęgnacyjne, zgodnie z art. 17 ust. 1 zdanie ostatnie u.ś.r., przysługują tylko tym osobom, które "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji". System świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Sąd wskazuje, że okoliczność, czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pracowała bezpośrednio przed złożeniem wniosku o to świadczenie nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej przyznanie wnioskowanego świadczenia. W ocenie Sądu nie sposób uznać skarżącej za osobę bierną w poszukiwaniu zatrudnienia. Świadczy o tym chociażby pominięty w rozważaniach Kolegium fakt, że skarżąca jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy (wynika to z jej oświadczenia z 25.04.2023r.) jako osoba bezrobotna. Okoliczności te zostały przez organy zignorowane. Należy podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane w sytuacji, gdy rozmiar faktycznie wykonywanej opieki wyklucza możliwość podjęcia bądź kontynuacji wykonywanej pracy. Osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo, będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy uznać, że organy dokonały błędnej oceny stanu faktycznego naruszając tym samym przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a.) i doprowadziło to do naruszenia prawa materialnego i błędnego uznania, że skarżąca nie spełnia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że skarżąca sprawuje opiekę nad mężem w zakresie uniemożliwiającym jej podjęcie zatrudnienia (wynika to z niezakwestionowanych przez organy ustaleń przeprowadzonego wywiadu środowiskowego), będąc jednocześnie osobą zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia, o czym świadczy z kolei fakt, że skarżąca jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art.135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Organ, ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionych wyżej rozważań Sądu i ich zastosowania przy wydaniu decyzji.