IV SA/Po 718/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska as. sąd. Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Teresa Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 kwietnia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi I.F. Sp. z o.o. w P. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Inspektora Pracy z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy na rzecz skarżącego kwotę 340,- ( trzysta czterdzieści )zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości. /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ B. Popowska Sygn. akt: IV SA/ Po 718/ 04 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] nr rej. [...] Inspektor Pracy na podstawie art. 119§ 1 ustawy z dnia 17.06.1996r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożył na P. Z. I. F. Sp. z o.o grzywnę w kwocie 15.000zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie 30 dni oraz wezwał do niezwłocznego wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] wystawionym przez inspektora pracy działającego w ramach właściwości miejscowej Okręgowego Inspektoratu Pracy. Na powyższe postanowienie spółka złożyła zażalenie. W uzasadnieniu podniosła, że nałożona grzywna jest za wysoka a Inspektor Pracy powinien przy jej wyznaczaniu zbadać i wziąć pod uwagę sytuację finansową skarżącego, czego nie uczynił. Wysokość grzywny w chwili obecnej przekracza możliwości finansowe skarżącego . W celu utrzymania prowadzonej działalności, prowadzi postępowanie układowe z wierzycielami, które zakończyło się zawarciem układu w dniu [...] oraz uczestniczy w programie restrukturyzacyjnym zobowiązań budżetowych. Skarżący dąży do poprawy prowadzonej działalności a działania inspektora pracy mogą jedynie doprowadzić do dodatkowego pogorszenia i tak już trudnej sytuacji finansowej – czego konsekwencją będzie konieczność dokonania kolejnych zwolnień pracowników. Postanowieniem z dnia [...].nr rej. [...] Okręgowy Inspektor Pracy, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960r. kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – nałożona grzywna nie mogła przekraczać kwoty 25.000 zł w związku z czym grzywna w kwocie 15.000 zł jest grzywną, która mieści się w środkowej części zakresu wyznaczonego przez ustawę. Ponadto w przypadku wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym może być – zgodnie z przepisami ustawy - umorzona lub zwrócona. Nadto podniósł, że obowiązek wykonania decyzji inspektora pracy jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym, a więc nie może być objęty układem. Odnośnie skargi złożonej do sądu administracyjnego, która nie została rozstrzygnięta to zgodnie z art.61§ 1 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący wniósł o uchylenie tego postanowienia, wstrzymanie jego wykonania oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że wysokość nałożonej grzywny w chwili obecnej przekracza jego możliwości finansowe. W celu utrzymania prowadzonej działalności prowadził postępowanie układowe z wierzycielami, które zakończyło się zawarciem układu w dniu [...] oraz uczestniczy w programie restrukturyzacyjnym zobowiązań budżetowych. Skarżący podejmując te działania dąży do poprawy swojej sytuacji finansowej i utrzymania prowadzonej działalności a działania inspektora pracy mogą jedynie doprowadzić do dodatkowego pogorszenia i tak już trudnej sytuacji finansowej, czego konsekwencją będzie konieczność dokonania kolejnych zwolnień pracowników. Nadto podniósł także to, że jego działania nie mają charakteru umyślnego ani niedbalstwa. Jego zdaniem działalność inspektora pracy należy ocenić jako szkodliwą dla pracowników wciąż zatrudnionych przez Skarżącego. Wykonanie postanowienia i zapłacenie grzywny spowoduje nieodwracalną szkodę dla Skarżącego i pogorszy jego sytuację finansową. Skarżący podkreślił też, że nakaz zapłaty , którego dotyczy zaskarżone postanowienie, jest przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego a do dnia obecnego sprawa nie została rozstrzygnięta. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 22 § 1 ustawy z dnia 26.06.1974r Kodeks pracy pracownicy nie ponoszą ryzyka prowadzenia przez pracodawcę działalności gospodarczej a więc uzasadnienie nie wypłacenia pracownikom świadczeń związanych ze stosunkiem pracy a tym samym niewykonania podlegającej wykonaniu decyzji brakiem pozytywnych wyników finansowych, jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa pracy. Nadto zaznaczył, że zgodnie z zgodnie z art.121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – nałożona grzywna nie mogła przekraczać kwoty 25.000 zł w związku z czym grzywna w kwocie 15.000 zł jest grzywną, która mieści się w środkowej części zakresu wyznaczonego przez ustawę. Ponadto w przypadku wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym grzywna może być umorzona lub zwrócona. Dodatkowo organ podniósł, że nałożona grzywna nie ma charakteru kary nakładanej na pracodawcę w trybie przepisów ustawy Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, lecz ma charakter środka egzekucyjnego stosowanego w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i kwestia winy nie ma tu znaczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy jako wierzyciel obowiązków wystawił [...] tytuł wykonawczy obejmujący obowiązki nałożone w nakazie z dnia [...]. Zastosowany zaskarżonym postanowieniem środek egzekucyjny , o jakim mowa w art. 119 § 1 wyżej cytowanej ustawy tj. grzywna w celu przymuszenia jest środkiem przewidzianym dla egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Przedmiotem postępowania egzekucyjnego jest nakaz inspektora pracy i wykonanie tego nakazu zaliczyć należy do obowiązku o charakterze niepieniężnym. W związku z tym organ zgodnie z prawem zastosował środek egzekucyjny. Postanowienie organu I instancji o nałożeniu grzywny wydane zostało przez właściwy organ , we właściwym trybie, z zachowaniem wymogów z art. 122 § 1 i 2 ustawy. Powodem uwzględnienia skargi i w konsekwencji uchylenia zaskarżonego postanowienia jest nie ustosunkowanie się przez organ II instancji do wysokości nałożonej grzywny. Organ II instancji w tej kwestii wypowiedział się lakonicznie, ograniczając się do jedynie do stwierdzenia, że wysokość nałożonej grzywny "mieści się w środkowej części zakresu wyznaczonego przez ustawę". W myśl art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu stwierdzenie, że nałożona grzywna mieści się w środkowej części zakresu wyznaczonego przez ustawę, nie stanowi wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Skarżący podniósł, że nałożona grzywna jest znacząco za wysoka. Organ II instancji nie odniósł się do tego stwierdzenia, do czego jest zobligowany z mocy art. 77§ 1 kpa w zw. z art.144 i art.140 kpa. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art.121 § 2 określa maksymalną wysokość grzywny w celu przymuszenia , nie precyzując dolnej granicy tego środka egzekucyjnego. Wysokość nałożonej grzywny powinna być zatem szczegółowo oceniana w danej sprawie. Organ II instancji w uzasadnieniu orzeczenia winien wskazać, jakimi względami kierował się przy wymierzaniu grzywny w takiej wysokości. W niniejszej sprawie poza stwierdzeniem, że grzywna mieści się w granicach zakreślonych w art. 121§ 2 ustawy brak jakichkolwiek innych podstaw, które uzasadniałyby wysokość nałożonej grzywny. Przepis art.107 kpa określa składniki decyzji administracyjnej. Zgodnie z § 3 tego artykułu decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu orzeczenie organu II instancji nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 107 kpa. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera bowiem wskazania okoliczności jakimi kierował się organ przy wymierzaniu grzywny w takiej wysokości. W związku z tym nie można też ocenić, czy grzywna w takiej wysokości jest zasadna. Brak podania jakichkolwiek przesłanek uzasadniających wymierzoną grzywnę uniemożliwia odniesienie się do jej wysokości. Organ II instancji nie ustosunkował się do też do argumentacji Skarżącego, zawartej w zażaleniu. Brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia czym kierował się organ, uznając za celowe wymierzenie grzywny w kwocie 15.000 zł, bez odniesienia się do argumentacji strony co do aktualnej kondycji finansowej spółki, stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa, jak i art.121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazuje to bowiem na dowolność organu w ocenie dolegliwości zastosowanego środka egzekucyjnego. Tymczasem z ogólnej zasady stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego, sformułowanej w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że w sytuacji , gdy ustawodawca pozostawił organowi w pewnych granicach możliwość swobody co do wysokości grzywny, powinnością organu jest odpowiednie jej wyważenie, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25.06.2003r sygn. SA/Sz 2831/02, w którym stwierdził, że Państwowy Inspektor Pracy, nakładając grzywnę w celu przymuszenia do wykonania decyzji – nakazu wypłaty należnego pracownikowi wynagrodzenia za pracę, powinien uwzględnić wszystkie istotne okoliczności dotyczące nie wywiązywania się przez pracodawcę z tego obowiązku wobec pracownika. W ocenie Sądu wyżej opisane uchybienia organu odwoławczego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Pracy z dnia [...] nr [...]. Na podstawie art.152 wyżej cytowanej ustawy określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości. O kosztach Sąd orzekł na podstawie § 14 pkt. 2 ust. 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. z dnia 3.10.2002r nr 163, poz.1349 ze zm. ) oraz na podstawie § 2 pkt 1 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16.12.2003r w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z dnia 24.12.2003r nr 221, poz. 2193 ). /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ B. Popowska MK