IV SA/Po 718/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta Puszczykowa z dnia 28 listopada 2023 r. nr 523/23/VIII w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr: 176/9, 176/10, 288/4, 289/2, 290/1, 292/1, 402/3, 402/4, 543, 542, 538/2, 573, 634, 695/13, 695/14, położonych w Puszczykowie, obręb Puszczykowo Stare oddala skargę w całości. Rada Miasta Puszczykowa, w dniu 28 listopada 2023 roku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podjęła uchwałę nr 523/23/VIII w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr: 176/9, 176/10, 288/4, 289/2, 290/1, 292/1, 402/3, 402/4, 543, 542, 538/2, 573, 634, 695/13, 695/14, położonych w Puszczykowie, obręb Puszczykowo Stare. Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 19 sierpnia 2024 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na wyżej wymienioną uchwałę. Organ nadzoru zażądał stwierdzenia jej nieważności w całości ze względu na istotne naruszenie prawa przejawiające się w braku uzgodnienia projektu planu miejscowego z ministrem właściwym ds. środowiska w zakresie udokumentowanych złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz uznanych za strategiczne złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 3 tej ustawy, a także w zakresie kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla i podziemnych bezzbiornikowych magazynów substancji. O obowiązku takim stanowił, w myśl skarżącego, art. 17 pkt 6 lit. b tiret piętnaste ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym na dzień 28 listopada 2023 r. (dzień podjęcia zaskarżonej uchwały). Dokonano przy tym ustaleń, że na obszarze objętym planem miejscowym występuje złoże węgla brunatnego "Mosina" (ID złoża: 768), które należy do złóż wymienionych w art. 10 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego. Ustosunkowując się do poczynionych przez organ nadzorczy ustaleń, Burmistrz Miasta Puszczykowo, powołując się na treść art. 67 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, który brzmi następująco: "Do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian: 1) przepisy art. 2 pkt 28-35, art. 15 ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 11-13, art. 16 ust. 1a oraz art. 17 pkt 6 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą - w przypadku gdy nie wystąpiono o opinie i uzgodnienia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy;" stwierdził, że etap opiniowania i uzgadniania projektu planu miejscowego zakończony został przed datą wejścia w życie nowelizacji, a więc zgodnie z powołanym wyżej przepisem przejściowym należało poprzestać na przedłożeniu tego dokumentu właściwemu ministrowi do zaopiniowania. Z takim poglądem nie zgodził się Wojewoda Wielkopolski, co uargumentował faktem iż tiret piętnaste ustawy zmieniony został później innym aktem, ustawą o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw, a ta nie zawierała przepisów przejściowych, które przewidywałyby wyjątki od zastosowania nowej reguły bądź okresy dostosowawcze. Zdaniem organu nadzoru, fakt iż zmiana przepisów weszła w życie przed uchwaleniem miejscowego planu, zaktualizował obowiązek wystąpienia o uzgodnienie projektu tego planu miejscowego z ministrem właściwym do spraw środowiska w zakresie przewidzianym w tym przepisie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Puszczykowa, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego wniósł o jej oddalenie lub w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o stwierdzenie, że naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miało charakter nieistotny. Uzasadniając takie stanowisko podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację, wskazując na czasookresy obowiązywania przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267). W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr 523/23/VIII Rady Miasta Puszczykowa z dnia 28 listopada 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr: 176/9, 176/10, 288/4, 289/2, 290/1, 292/1, 402/3, 402/4, 543, 542, 538/2, 573, 634, 695/13, 695/14, położonych w Puszczykowie, obręb Puszczykowo Stare (zwana dalej: "Uchwałą"). Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 8 grudnia 2023 roku pod pozycją 11494, weszła w życie po 14 dniach od jej ogłoszenia (§ 17 Uchwały), nadal obowiązuje oraz nie była nowelizowana. Wskazać należy, że na mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej w skrócie: "u.p.z.p."), uchwały podjęte w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego są aktami prawa miejscowego. Sąd miał na względzie, że skargę na uchwałę Rady Miasta Puszczykowa wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.; dalej w skrócie: "u.s.g."). Wojewoda, we wskazanym w ustawie terminie 30 dni od otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, jednak zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. mógł zaskarżyć ją do sądu administracyjnego. Wobec powyższego Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Przechodząc do oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności w rozumieniu art. 147 § 1 P.p.s.a., należało odwołać się do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego: istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Za takie naruszenie Wojewoda uznał brak uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ministrem właściwym do spraw środowiska w zakresie udokumentowanych złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 633 ze zm.; dalej w skrócie: "P.g.g."), i uznanych za strategiczne złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 3 tej ustawy, a także w zakresie kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla i podziemnych bezzbiornikowych magazynów substancji (art. 17 pkt. 6 lit. b tiret piętnaste u.p.z.p.). Sąd nie zgodził się z powyższym poglądem, a w konsekwencji oddalił skargę. Jak wskazał Burmistrz Miasta Puszczykowa w odpowiedzi na skargę, co znajduje również potwierdzenie w aktach administracyjnych, procedura opiniowania i uzgadniania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miała miejsce w okresie od grudnia 2022 r. do marca 2023 r. Opinia Ministra Klimatu i Środowiska w zakresie udokumentowanych złóż kopalin uzyskana została w dniu 14 marca 2023 r. Z kolei zmiana treści polegająca na dodaniu do art. 17 pkt. 6 lit. b u.p.z.p. tiret piętnastego, stanowiącego o obowiązku uzgodnienia projektu planu w zakresie udokumentowanych złóż kopalin wprowadzona została nowelizacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), która weszła w życie 24 września 2024 r. Ustawa nowelizująca w art. 67 ust. 3 pkt 1 zawierała regulację, która nakazywała stosowanie przepisów w brzmieniu nadanym tą ustawą, w przypadku, gdy nie wystąpiono o opinie i uzgodnienia przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Następnie, bo w dniu 28 października 2023 r., w życie weszła zmiana wymienionego wyżej art. 17 pkt. 6 lit. b tiretu piętnaste u.p.z.p. przewidziana w nowelizacji ustawy – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 2029). Ta zamiana polegała na rozszerzeniu zakresu wymaganego uzgodnienia o uznane za strategiczne złoża kopalin, a także kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla i podziemne bezzbiornikowe magazyny substancji. Regulacja ta nie zawierała przepisów przejściowych i dostosowujących. Istota zaistniałego w tej sprawie sporu sprowadza się więc do oceny, czy zachowała skuteczność opinia przeprowadzona w oparciu o przepisy przejściowe z ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), które weszły w życie w dniu 24 września 2023 r., czy też w obliczu wejścia w życie w dniu 28 października 2023 r. przepisów zmieniających punktowo treść u.p.z.p. przez ustawę z dnia 16 czerwca 2023 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2029), które nie zawierały regulacji intertemporalnych w zmienianym zakresie, należało dokonać uzgodnienia projektu spornego planu. Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że w takim przypadku bardzo istotne znaczenie odgrywa aksjomat racjonalności prawodawcy, który w ustawie przyjętej później (7 lipca 2023 r.), mającej na celu kompleksowo nowelizować u.p.z.p. przewidział przepisy przejściowe mające zastosowanie do wszystkich procedur planistycznych będących w toku, gdy zmiany wprowadzone tym aktem wejdą w życie. Argument skarżącego, że w przepisach które zmieniały jedynie poszerzały zakres uzgodnienia, nie były przewidziane przepisy przejściowe i dostosowujące, nie może wywołać skutku w postaci konieczności uzyskania uzgodnienia, gdy takie uzgodnienie w węższym zakresie nie było wymagane w odniesieniu do spornej procedury planistycznej z uwagi na zakończenie procesu opiniowania i uzgadniania projektu planu. Przepisy, które wcześniej weszły w życie przewidywały bowiem stosowanie wymogu węższego uzgodnienia jedynie do procedur planistycznych, w których proces uzyskiwania opinii i uzgodnień był nadal w toku, a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Jak to już wyżej wskazano opinia Ministra Klimatu i Środowiska w zakresie udokumentowanych złóż kopalin uzyskana została w dniu 14 marca 2023 r. Pozbawione logiki i racjonalności byłoby twierdzenie, że w wyniku punktowej nowelizacji przepisów mających na względzie dostosowanie treści u.p.z.p. do zmienionych przepisów P.g.g., poprzez "wprowadzenie instrumentów prawnych związanych z transformacją energetyczno-klimatyczną" (uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw; druk sejmowy nr 3238, IX kadencja), toczące się już procedury planistyczne, których etap pozyskiwania uzgodnień i opinii został zakończony, należy ponawiać lub unieważniać podjęte w tym przedmiocie uchwały. W świetle przepisów przejściowych do ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), które weszły w życie w dniu 24 września 2023 r., a wymóg uzgodnienia nakazywały stosować jedynie do procedur planistycznych, gdzie nie zakończono procesu opiniowania i uzgadniania projektu planu, przyjęcie stanowiska Wojewody byłoby równoważne z naruszeniem zasady lex retro non agit. Burmistrz Miasta Puszczykowa poprawnie ustalił, iż po wejściu w życie przepisów nowelizujących u.p.z.p., a więc z dniem 24 września 2023 r. do procedury planistycznej (jej części obejmującej opiniowanie i uzgadnianie projektu planu) zastosowanie powinny mieć przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym, czyli bez wymogu uzgodnienia (art. 37 ust. 3 pkt 1 nowelizacji u.p.z.p. a contrario). Wobec powyższego irrelewantna prawnie dla toczącej się procedury planistycznej była zmiana wprowadzona nowelizacją P.g.g., która zmieniała jedynie zakres tego uzgodnienia. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.