IV SA/Po 72/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st.sekr.sądowy Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki ogrodzenia oddala skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego decyzją z [...] listopada 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2017r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku oraz podstawy prawnej w ten sposób, że zamiast: "na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290)", w to miejsce orzekł: "na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332)", a w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy. W związku z pismem Burmistrza [...] z dnia [...] września 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) przeprowadził w dniu [...] września 2017 r. kontrolę ogrodzenia posesji w miejscowości [...]. Ustalono, że w celu ogrodzenia własnej posesji (działka nr [...]) Pan M. T. w latach 1980-1990 ustawił słupki stalowe o wysokości 120 cm wypełnione siatką, całość ogrodzenia wynosi około 12m. Na działce nr [...] Gmina [...] realizuje na podstawie zgłoszenia budowę chodnika. W związku z brakiem możliwości kontynuowania inwestycji z uwagi na istniejący w pasie drogowym płot Pana [...], Gmina rozpoczęła postępowanie związane z wykonaniem wznowienia znaków granicznych i okazaniem przebiegu granic między nieruchomościami [...] oraz ustaleniem przebiegu granic działek wraz z ustaleniem nowego punktu granicznego między działkami nr [...]. Zakończyło się to podpisaniem w dniu [...] maja 20.17 r. protokołu z czynności wznowienia znaków granicznych i okazania przebiegu granic. Do akt dołączono także wyrysy z mapy ewidencyjnej. Wobec powyższego pismem z dnia [...] września 2017 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ogrodzenia o długości 12 m znajdującego się w [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2017r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z 07 lipca 1994r. - Prawo budowlane nakazał rozbiórkę ogrodzenia o długości około 12 merów znajdującego się w [...]). Właścicielem ogrodzenia jest Pan M. T.. Organ I instancji wskazał, że Pan M. T. ustawił ogrodzenie nie na własnym gruncie, lecz na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Podczas czynności wznowienia znaków granicznych inwestor i właściciel ogrodzenia własnoręcznie podpisał protokół wznowienia znaków granicznych i okazania przebiegu granic. Przedmiotowe ogrodzenie przeszkadza w zakończeniu inwestycji realizowanej przez Gminę polegającej na budowie chodnika. Odwołanie w ustawowym terminie wniósł Pan M. T. nie zgadzając się z decyzją organu I instancji. Wyjaśnił, że ogrodzenie postawił razem z ojcem w ramach remontu drewnianego płotu, który stał tam od niepamiętnych czasów. Kwestionował także ustalony w ramach wznowienia znaków granicznych przebieg granic jego nieruchomości z nieruchomościami sąsiednimi. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego decyzją z [...] listopada 2017 r. po uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku oraz podstawy prawnej, decyzję organu I instancji w pozostałej części utrzymał w mocy. Organ odwoławczy motywował, że z akt sprawy wynika, że na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny. Od strony drogi gminnej, na długości około 12 m, budynek ogrodzony jest płotem z siatki o wys. 1,20 m. Ogrodzenie to, jak wynika z zebranej dokumentacji, wykracza poza obręb działki nr [...] i zlokalizowane jest w pasie drogi gminnej na działce nr [...]. WWINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 powyższej ustawy, które określają m.in. które spośród wymienionych można wybudować dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, jeżeli ten w wyznaczonym okresie nie zgłosi sprzeciwu, a które w ogóle nie wymagają żadnej reglamentacji. Budowa ogrodzenia nie wymagała (w stanie prawnym sprzed nowelizacji) i nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych, a także ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m do dnia 27 czerwca 2015 r., wymagała zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu (art. 30 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Niemniej obecnie, zgłoszenia wymaga wyłącznie budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Nawet zatem jeśli w chwili budowy niezbędne było dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowego ogrodzenia robót budowlanych, a inwestor tego nie dopełnił, to w dzisiejszym stanie prawnym nie ma takiego obowiązku. Jednak zarówno w przypadku tzw. samowoli zgłoszeniowej ogrodzenia (stanowiącego urządzenie budowlane), jak i w przypadku ogrodzenia nie objętego obowiązkiem zgłoszenia, ale wykonanego z naruszeniem innych przepisów, zastosowanie ma tryb uregulowany w art. 50-51 Prawa budowlanego. Istotą postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego, jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. "Stan zgodności z prawem" o którym mowa, oznacza jednak nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że organ nadzoru budowlanego, po ustaleniu w postępowaniu naprawczym, że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane wydaje na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego rozstrzygnięcie nakazujące rozbiórkę. Na gruncie niniejszej sprawy po wznowieniu znaków granicznych i okazaniu przebiegu granic, wykazano, że przedmiotowe ogrodzenie znajduje się w pasie drogowym (dz. nr [...]). Działka należy do Skarbu Państwa i znajduje się we władaniu Powiatowego Zarząd Dróg w [...]. Gmina [...] realizuje na niej inwestycję polegająca na budowie chodnika. Pan [...] nie posiada zatem prawa do dysponowania nieruchomością (dz. nr [...]) na cele budowlane ani zgody właściciela gruntu na istnienie ogrodzenia w obecnej lokalizacji. Ponadto, zgodnie z treścią art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 ustawy. Wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków jest determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego. W przedstawionym stanie faktycznym adresatem obowiązku organ uczynił obecnego właściciela ogrodzenia. Następnie organ nadzoru II instancji wskazał, że rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jak wynika jednak z tego przepisu organ nakłada na jego podstawie obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Tymczasem rozstrzygnięciem organu jest nakaz rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Tym samym podstawą prawną takiej decyzji powinien być art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Uchybienie to nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stosuje się bowiem tylko wówczas, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Pan M. T. wskazując że narusza ona jego interes, gdyż w toku postępowania uznano, że płot znajduje się na działce należącej do Skarbu Państwa. Ogrodzenie ustawiono w miejscu poprzedniego, dlatego nie miał informacji, że ta część działki nie stanowi jego własności. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Nadto Skarżący podnosił, że demontaż ogrodzenia wiąże się z poniesieniem kosztów, na które go nie stać. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi odwołując się do uzasadnienia zawartego w zaskarżonej decyzji. W dniu [...] maja 2018r. w Biurze Podawczym Sądu złożono wniosek pełnomocnika skarżącego ustanowionego z wyboru o zmianę terminu rozprawy wraz z pełnomocnictwem. Pełnomocnik wskazał, że nie zdążył zapoznać się ze sprawą, a z uwagi na złożoność przedmiotu sprawy i konieczność zapoznania się z materiałem dowodowym i przygotowaniem się do rozprawy, jej odroczenie jest konieczne i uzasadnione. Nadto wskazał, że skarżący zwrócił się do geodety celem przygotowania prywatnej opinii mierniczej, której ustalenia są istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, opinia nie została jeszcze przygotowana, dlatego odroczenie rozprawy jest uzasadnione. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu stawił się jedynie Skarżący osobiście, wnosząc i wywodząc, jak w skardze. Sąd uznał, że wniosek o zmianę terminu rozprawy był niezasadny, zatem oddalił wniosek w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się nieuzasadniona. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, ż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji I instancji, Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w przedmiotowej sprawie stała się decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylająca w części - co do terminu wykonania obowiązku oraz podstawy prawnej - oraz utrzymująca w mocy w pozostałym zakresie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą skarżącemu jako inwestorowi rozbiórkę obiektu budowlanego – ogrodzenia o długości około 12 m i wysokości około 1,2 m wzniesionego na działce nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa bez zgody właściciela działki. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań. Zaskarżona decyzja o nakazie rozbiórki ogrodzenia nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie uchybiły regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym chyleniem zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017r., poz. 1332 ze zm.), dalej "Prawo budowlane", którego istota dotyczy doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Wypływające z art. 4 Prawa budowlanego prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest bezwzględne, gdyż przysługuje podmiotowi, jeśli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami. Jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest zatem wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec powyższego, zbadanie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest więc nie tylko domeną prawa cywilnego, ale i prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016r., sygn. akt II OSK 1290/14). Skoro warunkiem wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wymaga wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowym w postaci wypisu z ewidencji gruntów oraz protokołu z czynności wznowienia znaków granicznych i okazania przebiegu granic wskazuje jednoznacznie, że na dzień wydania decyzji o rozbiórce spornego ogrodzenia działka, na której się ono znajduje o numerze geodezyjnym [...] jest własnością Skarbu Państwa (k. 7 i 4 i nast. akt adm. I instancji.). Skarżący nie dysponował także zgodą właściciela działki nr [...], ani jej zarządcy, którym jest Powiatowy Zarząd Dróg w [...], na wybudowanie na tej działce kwestionowanego ogrodzenia. To zaś oznacza, że Skarżący nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący argumentował jedynie, że wzniósł ogrodzenie zamiast poprzedniego zniszczonego drewnianego płotu, który znajdował się w tym miejscu, jak tylko sięgał pamięcią. Słusznie zatem organy obu instancji wskazały, że wprawdzie w świetle art. 29 i 30 ust. 1 Prawa budowanego na posadowienie przedmiotowego ogrodzenia w obecnym stanie prawnym nie potrzeba nawet zgłoszenia planowanych robót budowanych, to jednak dla przyjęcia, że ogrodzenie jest posadowione zgodnie z prawem wymagane jest także okazanie się przez jego inwestora prawem do dysponowania nieruchomością, albo chociażby zgodą właściciela nieruchomości bądź zarządcy do wniesienia spornego ogrodzenia, której Skarżący nie posiadał. Ogrodzenie wykonano z naruszeniem przepisów innych niż techniczne w sposób uniemożliwiający doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji odpowiednie stosowanie przepisów oznacza, jak słusznie wskazał organ nadzoru budowanego II instancji, że organ jest uprawniony do wydania decyzji – jak w niniejszej sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – mimo, że nie nastąpiło wstrzymanie robót budowlanych. Uprawnienie do takiego działania organu jest konsekwencją wdrożenia tzw. postępowania naprawczego po zrealizowaniu robót budowlanych. Zasadnie zatem organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej podstawy prawnej decyzji i orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowanego, co w konsekwencji wymagało uchylenia także decyzji w części dotyczącej terminu do wykonania obowiązku. Roboty budowlane polegające na wykonaniu ogrodzenia zostały bowiem już wykonane. Z mocy art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały już wykonane. To zaś oznacza, że organ nadzoru budowlanego z mocy art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego posiada kompetencję do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w przypadkach, gdy roboty budowlane zostały już wykonane. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy, po modyfikacji podstawy prawnej, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego orzekł nakaz rozbiórki spornego ogrodzenia. Organy słusznie też skierowały decyzję do skarżącego jako właściciela i inwestora ogrodzenia zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego. Nie mógł zatem odnieść skutku zarzut Skarżącego, że rozbiórka narusza jego interes prawny. W ocenie Sądu kwestia braku środków na rozbiórkę ogrodzenia nie stanowi okoliczności mających wpływ na prawidłowość orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego kwestionowania przebiegu granic działki Skarżącego o numerze [...] i działki nr [...] Sąd wskazuje, że zagadnienie to nie może być przedmiotem oceny Sądu w toku niniejszego postępowania dotyczącego nakazu rozbiórki spornego ogrodzenia. W postępowaniu tym organy nadzoru budowlanego orzekały na podstawie zebranego materiału dowodowego, w skład którego wchodził protokół z czynności wznowienia znaków granicznych i ustalenia przebiegu granic, a z niego jednoznacznie wynika, że ogrodzenie znajduje się w pasie drogowym na działce nr [...], która należy do Skarbu Państwa. Spory co do przebiegu granic mogą być rozstrzygane w toku postępowania rozgraniczeniowego, w dalszej kolejności przez sądy powszechne, a nie w toku administracyjnego postępowania nadzorczego w sprawie nakazu rozbiórki. W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu brak jest naruszeń przepisów prawa materialnego oraz postępowania skutkującego uchyleniem decyzji, a tym bardziej stwierdzeniem jej nieważności. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skargę należało oddalić w całości jako bezzasadną. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), jak orzeczono w wyroku.