IV SA/Po 721/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Decyzją z 18 grudnia 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] (dalej też jako: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na przepisy: art. 48 ust. 1, 2 i 4, w zw. z art. 51 ust. 4, w zw. z art. 6 pkt 8, art. 97 ust. 1, w zw. z art. 101 ust. 2 i art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.; dalej w skrócie: "u.p.s."), § 3 uchwały Rady Miasta [...] w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia dla osób bezdomnych i pozbawionych schronienia (Dz. Urz. Woj. Wielk. [...]) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058) oraz art. 104 [ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego] (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – orzekł, co następuje: przyznał J. D. pomoc w formie skierowania do placówki Stowarzyszenie ul. [...] w [...] zapewniającego schronienie i posiłek na okres od [...].09.2015 r. do 31.12.2015 r. (pkt 1 decyzji); ustalił, że odpłatność korzystającego z pomocy za 1 dobę pomocy będzie wynosić [...] zł (pkt 2 decyzji); określił, że płatność należy uiścić w terminie do 15 dnia następnego miesiąca na wskazany rachunek bankowy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. (pkt 3 decyzji). Odwołanie od opisanej decyzji Prezydenta [...] złożyło Stowarzyszenie z siedzibą w P. (zwane dalej "Stowarzyszeniem" lub "Skarżącym"), wnosząc o uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Postanowieniem z 30 maja 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako: "SKO" lub "organ II instancji), na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło "niedopuszczalność wniesienia odwołania". W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że Stowarzyszenie nie jest stroną postępowania o skierowanie na pobyt w danej placówce i ustaleniu zasad odpłatności, jak również nie ma interesu prawnego pozwalającego uznać je za stronę w tym postępowaniu. Wyjaśnił, że w świetle regulacji art. 48 ust. 1 u.p.s. – zgodnie z którą osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona – krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o skierowanie na pobyt w placówce dla bezdomnych, jest ograniczony do osób lub rodzin, które są pozbawione schronienia. Trudno natomiast, zdaniem SKO, dopatrzeć się w takiej sprawie interesu prawnego Stowarzyszenia, zwłaszcza, że nie przyznają go wprost przepisy powołanej wyżej ustawy. W orzecznictwie dominuje zaś pogląd – aprobowany przez organ – że tylko przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę interesu prawnego, stwarzają dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Interes faktyczny czy finansowy w uzyskaniu określonego rozstrzygnięcia nie jest natomiast tożsamy z interesem prawnym i nie tworzy legitymacji prawnej. Co więcej, jak zauważyło SKO, ramy współpracy Miasta [...] ze Stowarzyszeniem nie są określone w decyzji, a w innym akcie, np. umowie. Z tych też względów, zdaniem organu II instancji, Stowarzyszenie, jako że nie jest stroną postępowania, nie może skutecznie podważać prawidłowości i zasadności decyzji. W skardze na opisane postanowienie SKO, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Stowarzyszenie, reprezentowane przez pełnomocnika, r. pr. K.Z., zarzuciło: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację; naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wykazania interesu prawnego lub jego braku, a także art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie postanowienia. Z powołaniem się na te zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że wydanie decyzji zaskarżonej odwołaniem rodzi po stronie uczestnika postępowania możliwość dochodzenia zwrotu poniesionych kosztów od Skarżącego. Wydana decyzja wpływa więc bezpośrednio na stosunek prawny łączący uczestnika ze Skarżącym. Rozstrzyga ona o pobycie uczestnika w okresie [...].09.2015 r. do 31.12.2015 r. – działa więc ponad dwa miesiące wstecz i kształtuje uprawnienia Skarżącego do poboru świadczeń za pobyt od uczestnika. SKO tymczasem w ogóle nie zbadało przedstawionych przez Skarżącego dowodów – w uzasadnieniu postanowienia w żaden sposób się do nich nie odniosło, czym naruszyło przepis art. 107 §1 i 3 k.p.a. W ocenie autora skargi trudno uznać, iż ww. decyzja nie dotyczy praw i obowiązków Skarżącego, skoro już w pkt 1 jej rozstrzygnięcia organ I instancji rozstrzygnął o obowiązkach Skarżącego – zapewnieniu schronienia i posiłku na okres od [...].09.2015 r. do 31.12.2015 r. Inną, podnoszoną kwestią jest – jak podkreślono w skardze – fakt wydania decyzji z mocą wsteczną. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz podkreślając m.in., że wbrew twierdzeniom Skarżącego, przeprowadził dowód z załączonych do odwołania dokumentów, jednakże uznał, iż nie wnoszą one nic do sprawy i nie stanowią podstawy przyznania Stowarzyszeniu interesu prawnego w określonym rozstrzygnięciu sprawy. Ponadto organ ubocznie wskazał, że decyzja Prezydenta [...] "została zaskarżona także przez pana J. D.. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 30 maja 2016 r. nr [...] tut. Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie zostało bowiem wniesione z uchybieniem ustawowemu terminowi, a Skarżący nie złożył wniosku o jego przywrócenie." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie (a do takich należą niewątpliwie postanowienia wydawane na podstawie art. 134 k.p.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli sądowej zaskarżonego postanowienia SKO stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Stowarzyszenie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Uszło bowiem uwadze stron, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na skutek rozpoznania odwołania obarczonego istotnymi brakami w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. – które nie zostały usunięte w trybie w tym przepisie przewidzianym – w postaci niepodpisania odwołania przez członków Zarządu Stowarzyszenia w sposób zgodny z zasadami reprezentacji. Godzi się zauważyć, że Skarżący jest tzw. stowarzyszeniem rejestrowym, czyli stowarzyszeniem posiadającym osobowość prawną, którego działalność poddana jest reżimowi ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1393 z późn. zm.; obecnie Dz. U z 2017 r. poz. 210; dalej w skrócie: "pr.stow."). Z art. 11 ust. 3 pr.stow. expressis verbis wynika, że tego rodzaju stowarzyszenie jest obowiązane posiadać organ wykonawczo-zarządzający, jakim jest zarząd (zob. E. Hadrowicz, Prawo o stowarzyszeniach. Komentarz, Warszawa 2016, art. 11 Nb 6). Ustawa Prawo o stowarzyszeniach nie reguluje już jednak sposobu reprezentacji stowarzyszenia przez zarząd, lecz pozostawia te kwestie regulacji statutowej, stanowiąc w art. 10 ust. 1 pkt 6, że statut stowarzyszenia określa w szczególności "sposób reprezentowania stowarzyszenia, w szczególności sposób zaciągania zobowiązań majątkowych, a także warunki ważności uchwał władz stowarzyszenia". W przypadku skarżącego Stowarzyszenia sposób jego reprezentacji został określony w § [...] Statutu Stowarzyszenie (w aktach adm. sprawy; zwanego dalej "Statutem"), z którego wynika, że dla ważności oświadczenia woli, jak również wszelkich pism w przedmiocie praw i obowiązków majątkowych wymagane są podpisy dwóch członków Zarządu, w tym Przewodniczącego, Sekretarza lub Skarbnika. Taki też sposób reprezentacji Stowarzyszenia został ujawniony w Krajowym Rejestrze Sądowym (nr [...] – odpis w aktach sądowych). Na tle cytowanego sformułowania ("dla ważności oświadczenia woli, jak również wszelkich pism w przedmiocie praw i obowiązków majątkowych") może pojawić się wątpliwość, czy określony w Statucie i ujawniony w KRS sposób reprezentacji ("wymagane są podpisy dwóch członków Zarządu, w tym Przewodniczącego, Sekretarza lub Skarbnika") dotyczy wszystkich oświadczeń woli Stowarzyszenia (a zawarte dalej odniesienie do "praw i obowiązków majątkowych" dotyczy tylko "pism"), czy może wyłącznie oświadczeń woli składanych "w przedmiocie praw i obowiązków majątkowych". W przypadku uznania za prawidłową tej ostatniej opcji, konsekwentnie należałoby jednak przyjąć, że do składania oświadczeń woli w pozostałych sprawach (niedotyczących praw i obowiązków majątkowych) wymagane jest współdziałanie wszystkich członków zarządu (por. prawomocne wyroki WSA: z 19.12.2006 r., IV SA/Wa 1955/06; z 23.09.2009 r., IV SA/Po 355/09 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Zarysowana wyżej kontrowersja co do zakresu przedmiotowego, określonego w Statucie i KRS, sposobu reprezentacji Stowarzyszenia nie ma jednak, zdaniem Sądu, istotnego znaczenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Już z tego powodu, że wniesienie przez Stowarzyszenie odwołania od decyzji, której uostatecznienie się lub wykonanie może – tak jak w rozpoznawanej sprawie – pociągnąć za sobą wprost powstanie określonych zobowiązań majątkowych (np. finansowych lub rzeczowych) po stronie Stowarzyszenia (na co zwrócono uwagę w skardze) może być, w ocenie Sądu, uznane za złożenie oświadczenia woli "w przedmiocie praw i obowiązków majątkowych" w rozumieniu § [...] Statutu. W konsekwencji należy przyjąć, że w kontrolowanej sprawie odwołanie Stowarzyszenia od decyzji organu I instancji winno zostać podpisane co najmniej przez dwóch członków Zarządu Stowarzyszenia, w tym Przewodniczącego, Sekretarza lub Skarbnika. Tymczasem pod odwołaniem znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy widnieje jedynie podpis Skarbnika Zarządu. Zarazem z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby SKO wezwało Stowarzyszenie do uzupełnienia ww. braku formalnego odwołania – jak tego wymaga art. 64 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem prawnym – który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie powoduje, że organ wyższego stopnia bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie tego organu jest dotknięte wadą nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 30.01.2002 r., III CZ 135/01, LEX nr 55163; por. też wyrok WSA z 23.09.2009 r., IV SA/Po 355/09, CBOSA, i tam przywołane orzecznictwo NSA oraz stanowisko doktryny). Zdaniem Sądu pogląd ten należy odpowiednio odnieść do sytuacji, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – odwołanie nie zawiera wszystkich wymaganych podpisów osób reprezentujących wnoszącego odwołanie (tu: podpisu przynajmniej jeszcze jednego członka Zarządu Stowarzyszenia). Brak wszystkich wymaganych podpisów pod odwołaniem skutkować musi podjęciem przez organ II instancji działań zmierzających do uzupełnienia braków formalnych, w celu umożliwienia nadania biegu sprawie. I dopiero po ewentualnym uzupełnieniu tego braku możliwym będzie zbadanie odwołania przez organ II instancji pod kątem legitymacji procesowej Skarżącego, już w ramach wszczętego postępowania odwoławczego. Jak bowiem trafnie przyjmuje się w orzecznictwie w razie gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie (zob. odpowiedź SKO na skargę) – "ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego." (wyrok NSA z 10.03.2009 r., II OSK 316/08, CBOSA). Zatem uprawomocnienie się niniejszego wyroku skutkować będzie tym, że SKO w pierwszej kolejności wezwie Stowarzyszenie do prawidłowego podpisania odwołania, zgodnie z przyjętym zasadami reprezentacji tego podmiotu. W myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Ustalenie, że kontrolowany akt został wydany bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), sprawia, że nie ma potrzeby badania przez sąd, czy ponadto akt ten zawiera ewentualnie inne jeszcze uchybienia, gdyż już ta przyczyna prowadzi do jego nieważności (por. wyrok WSA z 04.02.2004 r., I SA 1521/02, CBOSA). Stwierdzenie zaś nieważności zaskarżonej decyzji lub postanowienia czyni zbędną merytoryczną ocenę zarzutów zawartych w skardze, co wynika z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne oraz ich ustrojowej funkcji (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 12 do art. 145). Mając wszystko to na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia SKO w całości (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804, z późn. zm.), w wysokości równej stawce minimalnej (480 zł).