IV SA/Po 722/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus As.sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant ref. staż. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Rady Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu jednostce budżetowej oddala skargę /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ E. Makosz- Frymus A.T sygn. IV SA/Po 722/06 U Z A S A D N I E N I E : Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r.- nr [...], powołując art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( j.t. Dz. U. 142/01/1591 ze zm.- dalej usg) Wojewoda stwierdził nieważność § 9 uchwały nr [...]Rady Miasta P. (dalej Rada) z dnia [...]r. ( doręczonej dnia [...]r.) w sprawie nadania statutu jednostce budżetowej- Rodzinnemu Domowi Dziecka w P. w części dotyczącej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa - ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że uchwałę podjęto na podstawie art. 21 ust. 2 i art. 238 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. 249/05/2104 ze zm.- dalej ufp). Rada uznała ową uchwałę za akt prawa miejscowego i uzależniła jej wejście w życie od opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wyłącznie uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, zawierające normy generalne i abstrakcyjne (mające charakter normatywny) i adresowane do podmiotów nie powiązanych organizacyjnie z tymi jednostkami (mające charakter powszechnie obowiązujący) winny być traktowane jako akty prawa miejscowego ( art. 94 Konstytucji). Jedynie akty normatywne, zwierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy ( art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - j.t. Dz.U. 190/05/1606-dalej uoan). Postanowienie Rady, uzależniające wejście w życie owej uchwały od jej opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest istotnym naruszeniem prawa, bo z powodu braku podstawy prawnej do jej publikacji, nie będzie ona opublikowana- nie zaistnieje przewidziany w niej warunek wejścia w życie. Uchwałą z dnia [...]r. nr [...]Rada, powołując na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( j.t. Dz. U. 142/01/1591 ze zm.) postanowiła wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na owo rozstrzygnięcie nadzorcze. Rada w skardze wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając mu niezgodność z prawem; wniosła o obciążenie Wojewody kosztami postępowania. Rada zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu rażące naruszenie prawa materialnego: art. 40 ust. 2 pkt 2 usg, polegające na błędnym uznaniu, że ów statut "gminnej" jednostki budżetowej nie stanowi aktu prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i "instytucji gminnych"; art. 13 pkt 2 uoan, polegające na błędnym uznaniu, że ów statut "gminnej" jednostki budżetowej nie podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym; art. 4 uoan, polegające na błędnym uznaniu, że statut ów nie wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jego ogłoszenia; art. 94 Konstytucji, polegające na błędnym uznaniu, że ów statut "gminnej" jednostki budżetowej nie stanowi aktu prawa miejscowego; art. 91 usg przez przyjęcie, że owa uchwała jest sprzeczna z prawem. Rada wskazała, że uchwały podobnej treści o nadaniu statutów rodzinnym domom dziecka, podjęła również dnia [...]r. Rada Miejska w L. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się niezasadną. 1. Zarówno Rada jak i Wojewoda, przyjęli, że Rada uchwalając ów statut, działała na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. 142/01/1591 ze zm.). Tymczasem sam P. jest miastem na prawach powiatu (§ 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów – Dz. U. 103/98/652 i punkt 4 w dziale Miasta części XV załącznika do rozporządzenia). Zgodnie z art. 19 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 64/04/593 ze zm. – dalej ups), do zadań własnych powiatu należy zapewnienie opieki i wychowania dzieciom całkowicie lub częściowo pozbawionym opieki rodziców, w szczególności przez organizowanie i prowadzenie placówek opiekuńczo wychowawczych o zasięgu ponadgminnym, a także tworzenie i wdrażanie programów pomocy dziecku i rodzinie. Do takich placówek opiekuńczo-wychowawczych zalicza się rodzinne domy dziecka. Rada Powiatu określa, w drodze uchwały warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłaty, o której mowa w ust.1 art.81 ups a przepisy ust.1-6 art.81 ups stosuje się do odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowaczej ( art.81 ust. 7 ups). Wobec powyższego podstaw normatywnych dla podjęcia uchwały Rady z dnia [...]r., a następnie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, należało poszukiwać w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U. 142/01/1592 ze zm.-dalej uspow), nie zaś w usg. 2. Art. 40 ust. 1 uspow nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, a katalog wymieniony w ust. 2 art. 40 uspow ma charakter jedynie przykładowy. Dostrzegając różnice w poglądach doktryny (wyrok SN z 23.11.1981- I PR 46/81- OSNC 7/82/105, akceptowany przez J. Gudowskiego "Kpc- tekst, orzecznictwo, komentarz" W. Pr. 1998 t. 1s. 596 uw. 74) należy przyjąć, że na skutek rozwoju nauk prawnych, aktualny i podzielany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie jest pogląd, w myśl którego istotą zagadnienia jest oddzielenie sfery zewnętrznej działania administracji od sfery wewnętrznej działania administracji. 3. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy wskazać, że sfera zewnętrzna dotyczy stosunków administracji publicznej z podmiotami spoza tej struktury- przede wszystkim obywatelami i ich zrzeszeniami. Sfera wewnętrzna dotyczy stosunków administracji publicznej z podmiotami powiązanymi więzami podporządkowania organizacyjnego i służbowego ( W. Chróścielewski "Akt administracyjny generalny" Wyd. UŁ 1994 s. 22; H. Rot "Akty prawotwórcze organów samorządu terytorialnego" Stud. Prawn. 1/93/37). Akty administracyjne o charakterze generalnym, obowiązujące w sferze zewnętrznej, charakteryzują się przymiotem powszechnego obowiązywania- mogą kształtować sytuację prawną wszystkich kategorii adresatów- wszystkich organów publicznych, wszystkich obywateli, wszelkich państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych. Przepisy wydawane w sferze wewnętrznej tworzą obowiązki prawne i przyznają uprawnienia tylko w stosunku do podmiotów, które organizacyjnie lub służbowo są podporządkowane organowi wydającemu dany akt ( wyrok NSA z: 6.2.1981- SA 819/80- ONSA 1/81/6; 26.5.1981- SA 811/81- ONSA 1/81/46, akceptowane przez W. Chróścielewskiego- op. cit. s. 26, 109). Tylko w przypadku przepisów powszechnie obowiązujących ( w sferze zewnętrznej), normy prawne w nich ustanowione rodzą po stronie adresatów publiczne prawa podmiotowe zezwalające im, gdy dojdzie do naruszenia normy, na wystąpienie ze środkiem prawnym ( odwołaniem lub skargą) przeciwko indywidualnemu aktowi administracyjnemu. W przypadku aktów wydawanych w sferze wewnętrznej, żadne publiczne prawa podmiotowe nie będą przysługiwały w razie naruszenia interesów prawnych adresata. Akty administracyjne generalne są prawem jedynie dla jednostek organizacyjnych połączonych więzami podległości organizacyjnej lub służbowej organowi wydającemu akt; nie są one prawem dla podmiotów stojących poza administracją, choć mogą mieć dlań istotne znaczenie ( J. Łętowski: " Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe" W-wa 1990 s. 34, glosa do wyroku NSA z 20.7.1981- PiP 5/84/148; W. Chróścielewski- op. cit. s. 27, 110; M. Szewczyk i K. Ziemski "Prawo miejscowe a przepisy gminne" RPEiS 1/92/70- akceptowane przez G. Jyż w: "Samorząd gminny- komentarz" DW ABC 2005 s. 370-371). Pod rządem art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. ( Dz.U. 78/97/483, sprost. Dz.U. 28/01/ 319) każdy akt administracyjny generalny winien być wydany na podstawie przepisów prawa, z tym że akt w sferze zewnętrznej musi mieć swe umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a akty generalne, obowiązujące w sferze wewnętrznej, mogą być wydawane t a k ż e na podstawie przepisów kompetencyjnych bądź przepisów prawa wewnętrznego (W. Chróścielewski- op. cit. s. 102). W niniejszej sprawie nie ma zatem znaczenia, że zakwestionowana aktem nadzoru w części obejmującej § 9 uchwała Rady odwoływała się do art. 21 ust. 2 i art. 238 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. 249/05/2104 ze zm.), bowiem żaden z tych przepisów nie pozwalał Radzie ustanowić aktu prawa miejscowego, który tworzy obowiązki prawne i przyznaje uprawnienia innym podmiotom, niż prowadzona przez daną jednostkę samorządu terytorialnego budżetowa jednostka organizacyjna ( rodzinny dom dziecka), któremu in casu Rada nadała statut. Mimo, że Rada powołała przepisy ustawowe, owa uchwała nie przyznała żadnemu obywatelowi jakichkolwiek praw podmiotowych w razie naruszenia interesów prawnych adresata ( D. Dąbek w: "Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym" W. Pr. 2005 s. 241-243, 270-272). Rada w owej uchwale nie powołała art. 12 pkt 11 uspow ( należało prawidłowo zakwalifikować ową uchwałę jako stanowioną "w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu"). Gdyby Rada chciała konsekwentnie przyjąć, że owa uchwała była aktem prawa miejscowego- winna byłaby w takiej sytuacji ( acz nieprawidłowo) przyjąć art. 12 pkt 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1uspow. Trafnie zatem Wojewoda w uzasadnieniu aktu nadzoru, a następnie w odpowiedzi na skargę wskazał, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (K. Działocha w: "Konstytucja RP. Komentarz" t. 1 Wyd. Sejm. 1999 s. 12 do art. 87- uw. 10; t. 2 Wyd. Sejm. 2001 s. 1 i 2 do art. 94- uw. 2 i 3) i art. 40 ust. 1 i 2 uspow ( omyłkowo przywołując art. 40 ust. 1 i 2 usg), bowiem by dana uchwała mogła być uznana za akt prawa miejscowego, musi dotyczyć spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, musi być aktem prawnym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym- musi zawierać przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie. Żadna z tych cech nie została przez postanowienia owej uchwały spełniona. Samo zaliczenie danej uchwały do kategorii statutów kształtujących wewnętrzny ustrój jednostki pomocniczej powiatu bądź do kategorii uchwał w zakresie organizacji instytucji powiatowych, nie decyduje jeszcze o zaliczeniu uchwały do aktów prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, na co przekonująco wskazuje uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16.1.2004 r.- 4/II SA/Po 2428/03- OSS 3/05/73- na tle art. 50 ust. 2 pkt 1 i art. 58 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty- j.t. Dz.U. 256/04/2572 ze zm. Art. 21 ust. 2 ufp, nakazujący organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego nadanie statutu w przypadku tworzenia jednostki budżetowej i art. 238 ust. 3 ufp, nakazujący organowi powiatu nadanie statutów jednostkom budżetowym, nieposiadającym statutów w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie owej ustawy, nie pozwalają na przyjęcie, że uchwała organu samorządu powiatu uzyskuje status aktu prawa miejscowego; przepis ów bowiem wskazuje jedynie na konieczność nadania statutu. Ani powołane przepisy ustawy o finansach publicznych, ani treść uchwały, nie pozwalają na przyjęcie, że uchwała stanowi źródło jakichkolwiek praw i obowiązków dla podmiotów nie podporządkowanych organom samorządu powiatu. Z tej przyczyny nie stanowi aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 i 2 uspow. Skoro żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie daje podstaw do przyjęcia, że statut samorządowej jednostki budżetowej jest aktem prawa miejscowego, to brak podstaw do jego publikacji w dzienniku urzędowym województwa ( art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 uoan). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalonym jest pogląd, że do prawa miejscowego nie zalicza się aktów prawa wewnętrznego; przepisy prawa wewnętrznego nie stwarzają praw podmiotowych organów i jednostek wewnętrznych ( W. Chróścielewski "Akt administracyjny generalny" Wyd. UŁ 1994 s. 26; J. Jagoda "Czy regulamin wynagradzania nauczycieli jest aktem prawa miejscowego" Sam. Teryt. 9/01/33-34; W. Chróścielewski, J. P. Tarno- glosa akceptująca do wyroku NSA z 1.3.2001- SA/Bk 1532/00- OSP 11/02/138). W tym stanie rzeczy przyjęcie, że owe uchwała wejdzie w życie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa ( § 9 uchwały), z uwagi na błędne założenie, że jest ona aktem prawa miejscowego, stanowiło istotną wadę owej uchwały, przejawiającą się w bezpodstawnym przyjęciu, że owa uchwała jest aktem prawa miejscowego ( art. 40 ust.1 i 2 uspow), wymagającą publikacji w dzienniku urzędowym województwa ( art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 uoan; odpowiednio- Z. Kmieciak, M. Stahl "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego" Sam. Teryt. 1-2/01/101-102). 4. Opublikowanie na skutek przeoczenia wśród kilku tysięcy uchwał organów samorządu terytorialnego poddanych badaniu w 2006 r. przez właściwego Wojewodę w Dzienniku Urzędowym Województwa L.- przykładowo- uchwały Rady Powiatu w B. z dnia [...]r. nr [...]bądź Rady Miejskiej w L. z dnia [...]r. nr: [...] ( Dz.Urz.Woj. L- odpowiednio- [...]) nie przemawiało za uwzględnieniem skargi. Do owych publikacji nie doszło bowiem na skutek naruszenia zasady równości wobec prawa ( art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a jedynie na skutek błędu, który może być naprawiony w odrębnym postępowaniu; wzgląd na art. 7 Konstytucji RP wymagał oddalenia skargi. Ustawodawca przewidział możliwość orzekania o nieważności uchwały w całości lub w części ( art. 79 ust. 1 uspow; Z. Kmieciak, M. Stahl- op.cit. s. 101). Wojewoda trafnie zakwestionował jedynie § 9 uchwały; nie zgłosił żadnych zastrzeżeń co do podstawy prawnej uchwały ani do treści § 1-8 statutu. Omyłkowe powołanie przez organ nadzoru art. 91 ust. 1 usg, miast art. 79 ust. 1 uspow, nie mogło skutkować uwzględnieniem skargi, skoro norma prawna wywiedziona z obu tych przepisów jest taka sama i dawała materialnoprawną podstawę do działania nadzorczego Wojewody. Wobec powyższego skargę należało oddalić ( art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1270 ze zm.). /-/ I. Kucznerowicz /-/ Maciej Dybowski /-/ E. Makosz- Frymus za nieobecnego Sędziego Izabelę Kucznerowicz /-/ M. Dybowski A.T