IV SA/Po 723/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Spółka jawna z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej [...] Spółka jawna z siedzibą w [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Starosta [...] (zwany dalej "Starostą" lub "organem I instancji") zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z prośbą o przeprowadzenie kontroli działki nr [...] położonej w [...], gmina [...] w zakresie realizacji inwestycji związanej z wydaną decyzją Starosty z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę fermy norek składającej się z [...] pawilonów hodowlanych, budynku socjalnego – I etap, bezodpływowych zbiorników na ścieki, zadaszonych płyt do składowania obornika, wewnętrznych dróg dojazdowych oraz ogrodzenia frontowego (zwanej dalej "pozwoleniem na budowę z 2014 r.") udzielonego na rzecz [...] sp. z o.o. (obecnie jako [...] sp. j. – następca prawny w wyniku przekształcenia spółki [zwanej dalej "Skarżącą"]). W odpowiedzi na pismo, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powiadomił Starostę, że w wyniku przeprowadzonej wizji lokalnej w dniu [...] lutego 2019 r., stwierdzono, że na działce nie zostały wykonane żadne roboty budowlane. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wygaszenia pozwolenia na budowę z 2014 r. Dnia [...] marca 2019 r. B. G. złożył w Starostwie Powiatowym w [...] oświadczenie, że zapoznał się z dokumentacją dotyczącą postępowania. Do oświadczenia dołączono kopię dziennika budowy. Zgodnie z wpisem umieszczonym dnia [...] września 2016 r. rozpoczęto prace przygotowawcze pod budowę budynku socjalnego. Wykarczowano istniejące krzewy. Przygotowano teren pod wytyczenie geodezyjne obiektu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Starosta wygasił pozwolenie na budowę z 2014 r. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zmianami, zwanej dalej "Prawem budowlanym"). Starosta nie wziął pod uwagę wpisu w dzienniku budowy z uwagi na informację z Powiatowego Zarządu Geodezji o braku wytyczenia geodezyjnego obiektu. Samych zaś prac polegających na wykarczowaniu krzewów nie uznał za rozpoczęcie robót budowlanych. W terminowo wniesionym odwołaniu Skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów: . art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie przepisu pomimo rozpoczęcia robót budowlanych; . art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i przeprowadzenie kontroli bez udziału inwestora; . art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 ze zmianami) poprzez jego niezastosowanie i przeprowadzenie kontroli bez zawiadomienia inwestora; . art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, polegające na braku rzetelnego i spełniającego wymogi procedury uzasadnienia okoliczności dowodowych stanowiących podstawę do wydania decyzji, w szczególności ustalenia rzeczywistych okoliczności. W związku z tym, Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Starosty i umorzenie postępowania administracyjnego w całości. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą" lub "organem II instancji") utrzymał w mocy decyzję Starosty. W ocenie Wojewody, decyzja organu I instancji została wydana w sposób prawidłowy. Wojewoda wskazał, że nie można uznać, że od dnia uzyskania przymiotu ostateczności pozwolenia na budowę z 2014 r. podjęto jakiekolwiek roboty budowlane. Organ II instancji powołał treść art. 41 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: 1. Rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. 2. Pracami przygotowawczymi są: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) wykonanie niwelacji terenu; 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Zdaniem Wojewody, trudno uznać, iż sam proces przygotowawczy pod wytyczenie geodezyjne obiektu budowlanego taki jak wykarczowanie krzewów należy uznać zgodnie z art. 41 Prawa budowlanego jako rozpoczęcie budowy. W ocenie Wojewody, zarzut dotyczący wizji lokalnej przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] powinien być skierowany do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], gdyż Starosta jako organ architektoniczno-budowlany nie sprawuje nadzoru nad tym organem, a zatem nie może sprawdzać prawidłowości przeprowadzonej wizji. Mając na względzie, że w dzienniku budowy nie odnotowano wytyczenia geodezyjnego, Wojewoda uznał, że nie rozpoczęto robót budowlanych od dnia uzyskania przymiotu ostateczności pozwolenia na budowę z 2014 r., a tym samym ziściły się przesłanki do wygaszenia pozwolenia. W terminowo wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżąca podniosła zarzuty sformułowane w odwołaniu. Dodatkowo, Skarżąca wskazała, że bezzasadne jest twierdzenie organu II instancji w zakresie naruszenia art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż każdy organ ma obowiązek wyjaśnienia okoliczności sprawy i prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W sytuacji, gdy organ opiera swoje rozstrzygnięcie na dowodzie pozyskanym przez inny organ, powinien zweryfikować jego znaczenie dowodowe. Na tej podstawie, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną w powyższych okolicznościach faktycznych, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem poddana ocenie decyzja nie odpowiada prawu. Nie będąc związanym zarzutami sformułowanymi w skardze na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji według następujących argumentów. W toku przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd doszedł do przekonania, że zarówno Starosta jak i Wojewoda naruszyli przepis art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Skarżąca sformułowała zarzut nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego. Sąd podziela ten zarzut, ponieważ organy administracji publicznej w żaden sposób nie ustaliły, czy istotnie zostały podjęte roboty budowlane. Wobec sformułowanego zarzutu, a także wiedzy o wpisie w dzienniku budowy, organ II instancji nie zdecydował się na przesłuchanie kierownika budowy – B. G.. Wojewoda poprzestał jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji nie zważając na wysuwane wątpliwości Skarżącej. W ukształtowanym orzecznictwie jawi się konieczność przeprowadzenia postępowania odwoławczego jako postępowania samodzielnego i niezależnego, w którym organ II instancji nie poprzestanie w swojej ocenie jedynie na materiale zgromadzonym przez organ I instancji. Wynika to z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że: "Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 i 138 § 1 i 2 k.p.a. nakazuje organowi odwoławczemu ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć i nie może on się ograniczać jedynie do oceny zasadności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Tym samym organ musi wyważyć czy ewentualne uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 136 k.p.a. nie będzie stanowiło naruszenie tej zasady" (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 575/19, https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Podnoszona wątpliwość Skarżącej nie została wyjaśniona pomimo możliwości faktycznych ich rozstrzygnięcia – przesłuchanie B. G. na okoliczność przeprowadzonych (domniemanych) robót budowlanych. Niniejsza konstatacja ma szczególnie doniosłe znaczenie, z uwagi na aksjologię charakteryzującą Prawo budowlane. Założeniem ustawodawcy jest to, by rozwijało się budownictwo w interesie publicznym. Tym samym, wygaszenie pozwolenia na budowę ma charakter wyjątkowy, należy zatem do sytuacji sporadycznych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że "wystąpienie przesłanek powodujących wygaśnięcie pozwolenia na budowę musi być niewątpliwe. Nie można ich domniemywać" (wyrok NSA z dnia 8 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 457/06, CBOSA). Powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala na sformułowanie wniosku, zgodnie z którym niezbędne jest przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego celem potwierdzenia albo zaprzeczenia ziszczenia się przesłanek wygaszenia pozwolenia na budowę. Organy obu instancji w niniejszej sprawie nie uczynił zadość temu obowiązkowi, czym naruszyły art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Argumentacja Wojewody w zakresie powinności skierowania uwag w zakresie przeprowadzonej kontroli przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jest nieuzasadniona. Sąd zgadza się z tym, że organy administracji architektoniczno-budowlanej w żaden sposób nie sprawują kontroli, ani nadzoru nad organami nadzoru budowlanego w toku postępowania administracyjnego, jednakże ustalenia poczynione przez nie stanowią materiał dowodowy pozyskany przy ich współpracy w postępowaniu administracyjnym. Należy pamiętać, że organ administracji publicznej, którego zadaniem jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w drodze decyzji jest zobowiązany na podstawie art. 80 k.p.a. do dokonania oceny materiału dowodowego, aby rozstrzygnąć czy dana okoliczność została udowodniona. Jeżeli pojawiają się jakiekolwiek wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonych czynności dowodowych, organ powinien podjąć stosowne działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1159/18, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1127/18, CBOSA). Organ II instancji nie może bezrefleksyjnie przyjmować treści pisma organu nadzoru budowlanego, bowiem dowód w postępowaniu administracyjnym nie ma charakteru wiążącego, a organ wydający decyzję posiada zagwarantowaną ustawowo swobodę oceny dowodów. Wojewoda nie skorzystał z tego prawa, czym uchybił treści art. 80 k.p.a. Z tego względu, decyzję Wojewody należało uchylić. Zasadne są zarzuty sformułowane przez Skarżącą w stosunku do decyzji Starosty. Sąd zwraca uwagę na to, że informacja o braku przeprowadzenia robót budowlanych, która została przedstawiona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęła do Starostwa Powiatowego w [...] dnia [...] lutego 2019 r., przed wpłynięciem dziennika budowy, co ma znaczenie dla dalszego wywodu. W tym miejscu, należy powołać treść art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego, którego naruszenie zasadnie jest kwestionowane: "Czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym - w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku". Sąd podkreśla, że pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Starosta zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z prośbą o przeprowadzenie kontroli działki nr [...] położonej w [...] w zakresie realizacji inwestycji związanej z wydanym pozwolenie na budowę z 2014 r. Czynność kontrolna, o której przeprowadzenie wnioskował Starosta kwalifikuje się do czynności, o których mowa w art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego. Zwieńczeniem przeprowadzonych czynności kontrolnych powinien być protokół stanowiący odzwierciedlenie wszystkiego, co zostało w toku kontroli ustalone, również ze wskazaniem uczestników czynności, których obecność jest obligatoryjna na podstawie art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego. Podstawę prawną do protokołowania wszelkich czynności organów nadzoru budowlanego stanowi przepis art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego: "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego." W niniejszej sprawie, pismem z dnia [...] lutego 2019 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w [...]: [...] lutego 2019 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomił Starostę, że w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych podczas wizji lokalnej nie stwierdzono, aby prowadzone były jakiekolwiek roboty budowlane. Pismo nie zawierało załącznika w postaci protokołu, a więc uwzględniając treść art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego nie powinno być ono potraktowane jako dowód stanowiący podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Tym samym zasadny jest wniosek, że nie udokumentowano prawidłowo czynności kontrolnych, a więc decyzja wydana na podstawie informacji organu nadzoru budowlanego jest dotknięta wadą naruszenia zasady prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a. Kolejny aspekt, który przesądza o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji jest okoliczność, w której Starosta pozyskał dziennik budowy po wpłynięciu informacji o braku przeprowadzonych robotach budowlanych. Sprzeczności wynikające z dziennika i informacji powinny skłonić Starostę do weryfikacji tych okoliczności w postaci dowodu uzupełniającego, czego nie dokonano. W ocenie Sądu, z uwagi na brak dysponowania przez organ I instancji oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dziennikiem budowy w momencie przeprowadzenia wizji lokalnej i niemożności zweryfikowania zawartych w nim zapisów z pracami faktycznie wykonanymi na terenie przedmiotowej inwestycji, nie sposób uznać, że czynność kontrolna organu nadzoru budowlanego za materiał dowodowy jednoznacznie wykazujący powyższe okoliczności. Natomiast Wojewoda jakkolwiek dysponował dziennikiem budowy, dokonał tylko oceny zapisów w tym dzienniku, jednocześnie nie przedstawił dowodu mogącego skutecznie podważyć dokonane wpisy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 401/19, CBOSA). Zarówno organ I jak i II instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego, z którego jednoznacznie by wynikało, czy istotnie roboty budowlane były przeprowadzone od dnia uzyskania przez pozwolenie na budowę z 2014 r. przymiotu ostateczności. Jest to okoliczność, która musi być obligatoryjnie wyjaśniona w postępowaniu dowodowym, aby tym samym rozstrzygnąć, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego przesądzające o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. W toku niniejszej sprawy, Sąd nie rozstrzyga czy zachodzą przesłanki do wygaśnięcia pozwolenia na budowę z 2014 r., gdyż to pozostaje przedmiotem postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, Sąd stwierdza, że doszło do naruszenia przepisów art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, szczególnie zasady ogólnej stanowi przesłankę do wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego, gdyż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie zasady ogólnej (prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a.) godzi w podstawowe wartości leżące u podstaw k.p.a. Z tego względu, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił w pkt 1. sentencji wyroku zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania, Sąd orzekł w pkt 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości [...] zł w tym [...] zł – wpis stały, [...] zł – opłata za czynności radcy prawnego, [...] zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Starosta przeprowadzi wyczerpujące postępowanie dowodowe, w wyniku którego zostanie wykazane, czy istotnie od dnia uzyskania przymiotu ostateczności pozwolenia na budowę z 2014 r. prowadzone były jakiekolwiek roboty budowlane.