IV SA/Po 726/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus As.sąd. Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant ref. staż. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Rady Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu jednostce budżetowej. oddala skargę /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ E. Makosz-Frymus sygn. IV SA/Po 726/06 U Z A S A D N I E N I E Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r.- nr [...]powołując art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. 142/01/1591 ze zm.- dalej usg) Wojewoda stwierdził nieważność § 9 uchwały nr [...]Rady Miasta P. (dalej Rada) z dnia [...]r. w sprawie nadania statutu jednostce budżetowej- Domowi Dziecka w P. w części dotyczącej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa - ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że uchwałę podjęto na podstawie art. 21 ust. 2 i art. 238 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. 249/05/2104 ze zm.- dalej ufp). Rada uznała ową uchwałę za akt prawa miejscowego i uzależniła jej wejście w życie od opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wyłącznie uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, zawierające normy generalne i abstrakcyjne (mające charakter normatywny) i adresowane do podmiotów nie powiązanych organizacyjnie z tymi jednostkami (mające charakter powszechnie obowiązujący) winny być traktowane jako akty prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji). Jedynie akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy [art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz.U. 160/05/1660-dalej uoan)]. Postanowienie Rady, uzależniające wejście w życie owej uchwały od jej opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest istotnym naruszeniem prawa, bo z powodu braku podstawy prawnej do jej publikacji, nie będzie ona opublikowana- nie zaistnieje przewidziany w niej warunek wejścia w życie. Uchwałą z dnia [...]r. nr [...]Rada powołując art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. 142/01/1591 ze zm.) postanowiła wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na owe rozstrzygnięcie nadzorcze. Rada w skardze wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając mu niezgodność z prawem; wniosła o obciążenie Wojewody kosztami postępowania. Rada zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu rażące naruszenie prawa materialnego: art. 40 ust. 2 pkt 2 usg, polegające na błędnym uznaniu, że ów statut gminnej jednostki budżetowej nie stanowi aktu prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych; art. 13 pkt 2 uoan, polegające na błędnym uznaniu, że ów statut gminnej jednostki budżetowej nie podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym; art. 4 uoan, polegające na błędnym uznaniu, że statut ów nie wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jego ogłoszenia; art. 94 Konstytucji, polegające na błędnym uznaniu, że ów statut gminnej jednostki budżetowej nie stanowi aktu prawa miejscowego; art. 91 usg przez przyjęcie, że owa uchwała jest sprzeczna z prawem. Rada wskazała, że uchwały podobnej treści o nadaniu statutów rodzinnym domom dziecka, podjęła również dnia [...]r. Rada Miejska w L. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się niezasadną. Zarówno Rada jak i Wojewoda, przyjęli, że Rada uchwalając ów statut, działała na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. 142/01/1591 ze zm.). Tymczasem sam P. jest miastem na prawach powiatu (§ 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów – Dz. U. 103/98/652 i punkt 4 w dziale Miasta części XV załącznika do rozporządzenia). Zgodnie z art. 19 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 64/04/593 ze zm. – dalej ups), do zadań własnych powiatu należy zapewnienie opieki i wychowania dzieciom całkowicie lub częściowo pozbawionym opieki rodziców, w szczególności przez organizowanie i prowadzenie placówek opiekuńczo wychowawczych o zasięgu ponadgminnym, a także tworzenie i wdrażanie programów pomocy dziecku i rodzinie. Do takich placówek opiekuńczo-wychowawczych zalicza się rodzinne domy dziecka. Rada Powiatu określa, w drodze uchwały warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłaty, o której mowa w ust.1 art.81 ups a przepisy 1-6 art.81 ups stosuje się do odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowaczej ( art.81 ust. 7 ups). Wobec powyższego podstaw normatywnych dla podjęcia uchwały Rady z dnia [...]r., a następnie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, należało poszukiwać w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U. 142/01/1592 ze zm.-dalej uspow), nie zaś w usg. Art. 40 ust. 1 uspow nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, a katalog wymieniony w ust. 2 art. 40 uspow ma charakter jedynie przykładowy. Dostrzegając różnice w poglądach doktryny (wyrok SN z 23.11.1981- I PR 46/81- OSNC 7/82/105, akceptowany przez J. Gudowskiego "Kpc- tekst, orzecznictwo, komentarz" W.Pr. 1998 t. 1s. 596 uw. 74) należy przyjąć, że na skutek rozwoju nauk prawnych, aktualny i podzielany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie jest pogląd, w myśl którego istotą zagadnienia jest oddzielenie sfery zewnętrznej działania administracji od sfery wewnętrznej działania administracji. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy wskazać, że sfera zewnętrzna dotyczy stosunków administracji publicznej z podmiotami spoza tej struktury- przede wszystkim obywatelami i ich zrzeszeniami. Sfera wewnętrzna dotyczy stosunków administracji publicznej z podmiotami powiązanymi więzami podporządkowania organizacyjnego i służbowego (W. Chróścielewski "Akt administracyjny generalny" Wyd. UŁ 1994 s. 22; H. Rot "Akty prawotwórcze organów samorządu terytorialnego" Stud. Prawn. 1/93/37). Akty administracyjne o charakterze generalnym obowiązujące w sferze zewnętrznej charakteryzują się przymiotem powszechnego obowiązywania- mogą kształtować sytuację prawną wszystkich kategorii adresatów- wszystkich organów publicznych, wszystkich obywateli, wszelkich państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych. Przepisy wydawane w sferze wewnętrznej tworzą obowiązki prawne i przyznają uprawnienia tylko w stosunku do podmiotów, które organizacyjnie lub służbowo są podporządkowane organowi wydającemu dany akt (wyrok NSA z: 6.2.1981- SA 819/80- ONSA 1/81/6; 26.5.1981- SA 811/81- ONSA 1/81/46, akceptowane przez W. Chróścielewskiego- op. cit. s. 26, 109). Tylko w przypadku przepisów powszechnie obowiązujących (w sferze zewnętrznej), normy prawne w nich ustanowione rodzą po stronie adresatów publiczne prawa podmiotowe zezwalające im, gdy dojdzie do naruszenia normy, na wystąpienie ze środkiem prawnym (odwołaniem lub skargą) przeciwko indywidualnemu aktowi administracyjnemu. W przypadku aktów wydawanych w sferze wewnętrznej, żadne publiczne prawa podmiotowe nie będą przysługiwały w razie naruszenia interesów prawnych adresata. Akty administracyjne generalne są prawem jedynie dla jednostek organizacyjnych połączonych więzami podległości organizacyjnej lub służbowej organowi wydającemu akt; nie są one prawem dla podmiotów stojących poza administracją, choć mogą mieć dlań istotne znaczenie (J. Łętowski: "Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe" W-wa 1990 s. 34, glosa do wyroku NSA z 20.7.1981- PiP 5/84/148; W. Chróścielewski- op. cit. s. 27, 110; M. Szewczyk i K. Ziemski "Prawo Miejscowe a przepisy gminne" RPEiS 1/92/70- akceptowane przez G. Jyż w: "Samorząd gminny- komentarz" DW ABC 2005 s. 370-371). Pod rządem art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 78/97/483, sprost. Dz.U. 28/01/ 319) każdy akt administracyjny generalny winien być wydany na podstawie przepisów prawa, z tym że akt w sferze zewnętrznej musi mieć swe umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a akty generalne, obowiązujące w sferze wewnętrznej, mogą być wydawane t a k ż e na podstawie przepisów kompetencyjnych bądź przepisów prawa wewnętrznego (W. Chróścielewski- op. cit. s. 102). W niniejszej sprawie nie ma zatem znaczenia, że zakwestionowana aktem nadzoru w części obejmującej § 9 uchwała Rady odwoływała się w szczególności do art. 21 ust. 2 i art. 238 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. 249/05/2104 ze zm.), bowiem żaden z tych przepisów nie pozwalał Radzie ustanowić aktu prawa miejscowego, który tworzy obowiązki prawne i przyznaje uprawnienia innym podmiotom, niż prowadzona przez daną jednostkę samorządu terytorialnego budżetowa jednostka organizacyjna (rodzinny dom dziecka), któremu in casu Rada nadała statut. Mimo, że Rada powołała przepisy ustawowe, owa uchwała nie przyznała żadnemu obywatelowi jakichkolwiek praw podmiotowych w razie naruszenia interesów prawnych adresata (P. Dąbek w: "Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym" W. Pr. 2005 s. 270- 272). Rada w owej uchwale nie powołała art. 12 pkt 15 uspow (należało prawidłowo zakwalifikować ową uchwałę jako stanowioną "w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy"). Gdyby Rada chciała konsekwentnie przyjąć, że owa uchwała była aktem prawa miejscowego- winna byłaby w takiej sytuacji (acz nieprawidłowo) przyjąć art.12 pkt 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 in fine uspow. Trafnie zatem Wojewoda w uzasadnieniu aktu nadzoru, a następnie w odpowiedzi na skargę wskazał, że przedmiotowe uchwały nie są aktami prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 78/97/483, sprost. Dz.U. 28/01/ 319; K. Działocha w: "Konstytucja RP. Komentarz" t. 1 Wyd. Sejm. 1999 s. 12 do art. 87- uw. 10; t. 2 Wyd. Sejm. 2001 s. 1 i 2 do art. 94- uw. 2 i 3) i art. 40 ust. 1 i 2 uspow, omyłkowo powołując art.40 ust.1 i 2 usg, bowiem by dana uchwała mogła być uznana za akt prawa miejscowego, musi dotyczyć spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, musi być aktem prawnym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym- musi zawierać przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie. Żadna z tych cech nie została przez postanowienia owej uchwały spełniona. Samo zaliczenie danej uchwały do kategorii statutów kształtujących wewnętrzny ustrój jednostki pomocniczej powiatu nie decyduje jeszcze o zaliczeniu uchwały do aktów prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, na co przekonująco wskazuje uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16.1.2004 r.- 4/II SA/Po 2428/03- OSS 3/05/73- na tle art. 50 ust. 2 pkt 1 i art. 58 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty- j.t. Dz.U. 256/04/2572 ze zm. Art. 21 ust. 2 ufp i art. 238 ust. 3 ufp, nakazujący organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego nadanie statutów jednostkom budżetowym, nieposiadającym statutów w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie owej ustawy, nie pozwalają na przyjęcie, że uchwała organu samorządu gminy uzyskuje status aktu prawa miejscowego; przepis ów bowiem wskazuje jedynie na konieczność nadania statutu. Ani powołane przepisy ustawy o finansach publicznych, ani treść uchwały nie pozwalają na przyjęcie, że uchwała stanowi źródło jakichkolwiek praw i obowiązków dla podmiotów nie podporządkowanych organom samorządu powiatu. Z tej przyczyny nie stanowi aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 i 2 uspow. Skoro żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie daje podstaw do przyjęcia, że statut samorządowej jednostki budżetowej jest aktem prawa miejscowego, to brak podstaw do jego publikacji w dzienniku urzędowym województwa (art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 uoan). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalonym jest pogląd, że do prawa miejscowego nie zalicza się aktów prawa wewnętrznego; przepisy prawa wewnętrznego nie stwarzają praw podmiotowych organów i jednostek wewnętrznych (W. Chróścielewski "Akt administracyjny generalny" Wyd. UŁ 1994 s. 26; J. Jagoda "Czy regulamin wynagradzania nauczycieli jest aktem prawa miejscowego" Sam. Teryt. 9/01/33-34; W. Chróścielewski, J. P. Tarno- glosa akceptująca do wyroku NSA z 1.3.2001- SA/Bk 1532/00- OSP 11/02/138). W tym stanie rzeczy przyjęcie, że owa uchwała wejdzie w życie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa (§ 9 uchwały), z uwagi na błędne założenie, że jest ona aktem prawa miejscowego, stanowiło istotną wadę owej uchwały, przejawiającą się w bezpodstawnym przyjęciu, że owa uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 40 ust. 2 uspow), wymagającą publikacji w dzienniku urzędowym województwa (art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 uoan; odpowiednio- Z. Kmieciak, M. Stahl "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego" Sam. Teryt. 1-2/01/101-102). Opublikowanie na skutek przeoczenia wśród kilku tysięcy uchwał organów samorządu terytorialnego poddanych badaniu w 2006 r. przez właściwego Wojewodę w Dzienniku Urzędowym Województwa - przykładowo- uchwały Rady Powiatu w B. z dnia [...]r. nr [...] (Dz.Urz.Woj. [...]) nie przemawiało za uwzględnieniem skargi w całości. Do owych publikacji nie doszło bowiem na skutek naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a jedynie na skutek błędu, który może być naprawiony w odrębnym postępowaniu; wzgląd na art. 7 Konstytucji RP wymagał oddalenia skargi. Ustawodawca przewidział możliwość orzekania o nieważności uchwały w całości lub w części (art. 79 ust. 1 uspow; Z. Kmieciak, M. Stahl- op.cit.). Wojewoda trafnie zakwestionował jedynie § 9 uchwały; nie zgłosił żadnych zastrzeżeń co do podstawy prawnej uchwały , ani do treści § 1-8 statutu. Omyłkowe powołanie przez organ nadzoru art. 91 ust.1 usg zamiast art.79 ust. 1 uspow nie mogło skutkować uwzględnieniem skargi, skoro norma prawna wywiedziona z obu tych przepisów jest taka sama i dawała materialnoprawną podstawę do działania nadzorczego Wojewody. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1270 ze zm.) skargę należało oddalić /-/I. Kucznerowicz /-/M. Dybowski /-/E. Makosz-Frymus .M.K.