IV SA/Po 73/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz – Frymus Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2010 r. sprawy ze skargi K.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] P.S. w dniu 10.03.2009r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku gospodarczego na mieszkalny, na terenie położonym w miejscowości K., na działce nr [...], [...], arkusz mapy [...] (obręb K.). W związku z utratą ważności planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego na terenie objętym wnioskiem, Wójt Gminy G. przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków koniecznych do wydania decyzji. Organ prowadzący postępowanie ustalił, że proponowana inwestycja spełnia warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – dalej upzp). Proponowana inwestycja uzyskała pozytywne uzgodnienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną (postanowienie nr [...] z dnia [...]r.), Marszałka Województwa Wielkopolskiego w zakresie urządzeń wodnych (postanowienie nr. [...] z dnia [...].) oraz Starosty Pleszewskiego w zakresie ochrony gruntów rolnych (postanowienie nr [...] z dnia . [...]r.). Mając powyższe na uwadze Wójt Gminy G. działając na podstawie art. 59 ust 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 upzp i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej kpa) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku gospodarczego na mieszkalny, na terenie położonym w miejscowości K., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i [...], ark. mapy [...] (obręb K.) gmina G. W uzasadnieniu organ stwierdził, że proponowana inwestycja - przebudowa budynku gospodarczego na budynek mieszkalny - nie będzie negatywnie oddziaływać na tereny sąsiednie, a ewentualne uciążliwości dla środowiska i ludzi ograniczyć należy do poziomu dopuszczalnego prawem. Organ I instancji w treści uzasadnienia decyzji stwierdził również, że projekt budowlany przewidzianej inwestycji winien uwzględniać obecne zagospodarowanie terenów sąsiednich, w tym uwzględnić zabezpieczenia eliminujące ewentualne uciążliwości wynikające z położenia projektowanej zabudowy mieszkaniowej w otoczeniu zabudowy zagrodowej. K.M. kwestionując powyższą decyzję wniosła odwołanie, w którym zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia art. 53, art. 60 ust. 1 upzp. Skarżąca wskazała, iż zgodnie z art. 60 ust. 1 upzp decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami , o których mowa w art. 53 ust 4 upzp, w tym z właściwym zarządcą drogi (w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego). Uzgodnienia te są formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, poprzez uzależnienie możliwości wydanie decyzji od akceptacji jej treści przez organ uzgadniający. Uzgodnienia dokonuje się zatem przed wydaniem decyzji, gdyż treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący. Skarżąca wskazała, iż w niniejszej sprawie brak jest decyzji zarządcy drogi co jej zdaniem oznacza, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 60 ust. 1 upzp, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto zaskarżona decyzja nie zawiera ustaleń dotyczących zdrowia ludzi, w szczególności nie zawiera ustaleń co do gromadzenia odpadów i ich wywozu. K.M. zarzuciła również naruszenie §9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej rozporządzenie) zgodnie z którym składnikami decyzji o warunkach zabudowy jest część graficzna decyzji oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy, zawierających część tekstową i graficzną. W części tekstowej zaskarżonej decyzji wskazano, że załącznikiem stanowiącym integralną część decyzji jest kopia mapy zasadniczej, jednak brak jest analizy do projektu decyzji o warunkach, zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz części graficznej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu powyższego odwołania w dniu [...] listopada 2009r. wydało decyzję nr [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, iż dla terenu wskazanego przez inwestora nie ma planu miejscowego i w myśl art. 59 ust. 1 upzp, przebudowa obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. Możliwe jest to wówczas gdy spełnione będą łącznie wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 upzp. Opierając się na analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ odwoławczy stwierdził, że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne w zabudowie zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej. Nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej w zarządzie Wójta Gminy. Z uwagi na fakt, że ten sam organ wydaje decyzję o warunkach zabudowy i zarządza drogą, przy której zlokalizowana jest nieruchomość, nie dokonuje się uzgodnień w trybie określonym w art. 53 upzp. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że spełnione zostały wszystkie przesłanki wyszczególnione w art.61 ust. 1 upzp, uzasadniające wydanie zaskarżonej decyzji. K.M. kwestionując powyższą decyzję zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazała na naruszenie art. 61 ust 1 upzp, § 9 rozporządzenia oraz przepisów prawa procesowego poprzez naruszenie zasady wynikającej z art. 7, art. 11 oraz art. 77 kpa. Skarżąca powołując się treść art. 61 ust 1 upzp, stwierdziła ze wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 tego artykułu, których ustalenie następuje poprzez przeprowadzenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z przepisami rozporządzenia. Prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej jest więc warunkiem zabudowy zaś poprawna analiza służy zapewnieniu zgodności powstającej w sąsiedztwie zabudowanych działek nowej zabudowy z charakterystyką urbanistyczną i architektoniczną zabudowy już istniejącej. Zdaniem skarżącej decyzja organu I instancji nie spełnia również wymogów określonych § 9 rozporządzenia. Jak wskazała K.M. zarzuty w tym zakresie podniesione były przez nią w odwołaniu, lecz organ odwoławczy nie odniósł się do nich. W skardze podniesiono również, iż organ odwoławczy ograniczył swoje rozważania w kwestii ochrony osób trzecich jedynie do powołania się na ustawowy zapis. K.M. zarzuciła również organowi przyjęcie bez uzasadnienia organ, iż pozbawione są racji zarzuty co do zaistnienia ewentualnych uciążliwości związanych z bezpośrednim sąsiedztwem (zabudowa znajduje się w granicy) planowanych budynków mieszkalnych z należącymi do niej budynkami gospodarskimi (chlewnią). Skarżąca wskazała również, iż planowana inwestycja powstanie granicy co spowoduje kolejne nieprawidłowości co do zachowania obowiązujących odległości co do okien. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podstawą materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 upzp. Jednym z warunków jest zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników ukształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ocenę spełnienia tego warunku organ dokonuje poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o przepisy rozporządzenia, które w § 3 ust. 1 przewiduje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek inwestora obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 upzp. Zwrócić należy jednak uwagę na fakt, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, tj. mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4.09.2007r., II SA/Po 334/07, Lex nr 376849). Jeżeli więc teren obszaru analizowanego zostanie wyznaczony nieprawidłowo to sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.11.2006r., IV SA/Wa 1504/06, Lex nr 302537). Jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z mapy tej nie wynika jednak w sposób wyraźny granica obszaru analizowanego, w uzasadnieniu decyzji brak jest również uzasadnienia dotyczącego ustalenia granic obszaru analizowanego, które powinno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 kpa i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru. Ponadto z przeprowadzonej analizy nie wynika w sposób jednoznaczny, iż w obszarze analizowanym znajdują się działki pełniące funkcje wyłącznie mieszkaniowe. Na podstawie kopii mapy zasadniczej trudno bowiem jednoznacznie stwierdzić, które działki związane są z prowadzeniem gospodarstw rolnych a które pełnią funkcję wyłącznie mieszkaniową. Ponadto wskazać należy na fakt, iż na działce sąsiedniej występuje zabudowa zagrodowa. Ma to o tyle istotne znaczenie, iż planowany budynek ma być wybudowany w granicy i będzie bezpośrednio sąsiadował (wspólna ściana) z budynkiem gospodarczym (chlewnia) należącym do skarżącej. Organ pierwszej jak i drugiej instancji znając lokalizację planowanej inwestycji objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy względem sąsiedniej nieruchomości i znajdującego się w granicy budynku inwentarskiego powinien szczegółowo wyjaśnić czy planowana inwestycja nie zmienia ładu przestrzennego w bezpośrednim sąsiedztwie, w którym obecnie znajdują się budynki gospodarcze. Sąd w pełni akceptuje pogląd, że warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 501-503). Z powyższego w przedmiotowej sprawie wynika obowiązek analizy wzajemnego wpływu budynku inwentarskiego znajdującego się na działce sąsiedniej z planowaną inwestycją. Każdy przypadek wymaga bowiem odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zastrzec należy również, że warunek braku sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie niezależnie od upodobań i ocen inwestora. Okoliczność, iż inwestor zgadza się na to, aby jego dom jednorodzinny pełniący funkcję wyłącznie mieszkalną usytuowany został w bezpośrednim sąsiedztwie (wspólna ściana) budynku inwentarskiego i tym samym zgadzał się na niedogodności związane z prowadzeniem w sąsiedztwie gospodarstwa rolnego nie ma znaczenia przy ocenie przesłanki "kontynuacji funkcji". Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej. Mając powyższe na uwadze przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uznać należy z wadliwą. Organy orzekające w sprawie nie miały możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji, co oznacza, iż orzekły w przedmiocie wniosku inwestora, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które przy orzekaniu tym należało wziąć pod uwagę. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania art. 7 i 77 § 1 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w sentencji.