IV SA/Po 731/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus (spr.) As.sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant ref. staż. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 06 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Rady Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu jednostce budżetowej oddala skargę /-/I.Kucznerowicz /-/M.Dybowski /-/E.Makosz-Frymus KB/ IV SA/Po 731/06 U Z A S A D N I E N I E Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność § 9 uchwały nr [...]Rady Miasta P z dnia [...]. w sprawie nadania statutu jednostce budżetowej – Rodzinnemu Domowi Dziecka w P w części dotyczącej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa – ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podał, że uchwałę podjęto na podstawie art. 21 ust. 2 i art. 238 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249 poz. 2104 ze zm.). Rada Miasta P uznała przedmiotową uchwałę za akt prawa miejscowego i w § 9 tej uchwały zawarła klauzulę, że "Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa i wchodzi w życie 14 dni po opublikowaniu". Wskazując na treść art. 94 Konstytucji Wojewoda stwierdził, że wyłącznie uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zawierające normy generalne i abstrakcyjne (a więc mające charakter normatywny), adresowane do podmiotów nie powiązanych organizacyjnie z tymi jednostkami (a więc mające charakter powszechnie obowiązujący) winny być traktowane jako akty prawa miejscowego. Zdaniem Wojewody uchwała Rady Miasta P z dnia [...]r. nie posiada wskazanych cech i w związku z tym nie podlega publikacji o charakterze promulgacyjnym. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r. nr 160 poz. 1660) jedynie akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dzienniku urzędowym, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W związku z powyższym Wojewoda uznał, że uzależnienie wejścia w życie przedmiotowej uchwały od jej opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest istotnym naruszeniem prawa, gdyż z powodu braku podstawy prawnej do jej publikacji, nie będzie ona opublikowana i nie zostanie spełniony przewidziany w niej warunek wejścia w życie. Rada Miasta P uchwałą z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.), postanowiła wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]r. nr [...] Pełnomocnik Rady Miasta P. w skardze zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: - art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowy statut przedmiotowej gminnej jednostki budżetowej nie stanowi aktów prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych: - art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowy statut przedmiotowej jednostki budżetowej nie podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym; - art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowy statut przedmiotowej gminnej jednostki budżetowej nie wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia w dzienniku urzędowym; - art. 94 Konstytucji RP polegające na błędnym uznaniu, że statut przedmiotowej gminnej jednostki budżetowej nie stanowi aktu prawa miejscowego; - art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że uchwała Rady Miasta P. z dnia [...]r. jest sprzeczna z prawem. W związku z podniesionymi zarzutami pełnomocnik Rady Miasta P. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody kosztami postępowania. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zarówno Rada Miasta P. jak i Wojewoda przyjęli, że Rada uchwalając przedmiotowy statut, działała na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.). Tymczasem sam P. jest miastem na prawach powiatu (§ 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów – Dz. U. nr 103 poz. 652 – i pkt 4 w dziale Miasta części XV załącznika do rozporządzenia). Zgodnie z art. 19 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64 poz. 593 ze zm.) do zadań własnych powiatu należy zapewnienie opieki i wychowania dzieciom całkowicie lub częściowo pozbawionym opieki rodziców, w szczególności przez organizowanie i prowadzenie placówek opiekuńczo – wychowawczych o zasięgu ponadgminnym, a także tworzenie i wdrażanie programów pomocy dziecku i rodzinie. Do takich placówek opiekuńczo wychowawczych zalicza się rodzinne domy dziecka. Rada Powiatu określa, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłaty, o której mowa w art. 81 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a przepisy ust. 1 – 6 tego artykułu stosuje się do odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej (art. 81 ust. 7). Wobec powyższego podstaw normatywnych dla podjęcia uchwały Rady Miasta P. z dnia [...]r., a następnie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, należało szukać w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1592 ze zm.). Treść art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, a katalog wymieniony w art. 40 ust. 2 tej ustawy ma jedynie charakter przykładowy. Mając na uwadze różnice w poglądach doktryny, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił w pełni pogląd, zgodnie z którym istotą zagadnienia w niniejszej sprawie jest oddzielenie sfery zewnętrznej działania administracji od sfery wewnętrznej działania administracji. Należy wskazać, że sfera zewnętrzna działania administracji dotyczy stosunków administracji publicznej z podmiotami spoza tej struktury, przede wszystkim obywatelami i ich zrzeszeniami. Natomiast sfera wewnętrzna działania administracji dotyczy stosunków administracji publicznej z podmiotami powiązanymi więzami podporządkowania organizacyjnego i służbowego (W. Chróścielewski "Akt administracyjny generalny" Wyd. UŁ 1994 r. s. 22; H. Rot " Akty prawotwórcze organów samorządu terytorialnego" Stud. Prawn. 1993/1/37). Akty administracyjne o charakterze generalnym, obowiązujące w sferze zewnętrznej, charakteryzują się przymiotem powszechnego obowiązywania i mogą kształtować sytuację prawną wszystkich kategorii adresatów, tj. wszystkich organów publicznych, wszystkich obywateli, wszelkich państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych. Natomiast przepisy wydawane w sferze wewnętrznej tworzą obowiązki prawne i przyznają uprawnienia tylko w stosunku do podmiotów, które organizacyjnie lub służbowo są podporządkowane organowi wydającemu dany akt (wyrok NSA z dnia 6.02.1981 r. sygn. SA 819/80 – ONSA 1981/1/6; wyrok NSA z dnia 26.05.1981 r. sygn. SA 811/81 – ONSA 1981/1/46). Tylko w przypadku przepisów powszechnie obowiązujących (w sferze zewnętrznej) normy prawe w nich ustanowione rodzą po stronie adresatów publiczne prawa podmiotowe zezwalające im., w przypadku naruszenia normy, na wystąpienie ze środkiem prawnym - odwołaniem lub skargą - przeciwko indywidualnemu aktowi administracyjnemu. W przypadku aktów wydawanych w sferze wewnętrznej żadne publiczne prawa podmiotowe nie będą przysługiwały w razie naruszenia interesów prawnych adresata. Akty administracyjne generalne są prawem jedynie dla jednostek organizacyjnych połączonych więzami podległości organizacyjnej lub służbowej organowi wydającemu akt, nie są one natomiast prawem dla podmiotów stojących poza administracją, choć mogą mieć dla nich istotne znaczenie (J. Łętowski "Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe" W-wa 1990 s. 34; M. Szewczyk i K. Ziemski "Prawo miejscowe a przepisy gminne RPEiS 1992/1/70; G. Jyż "Samorząd gminny – komentarz" DW ABC 2005 s. 370 – 371). W myśl art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 78 poz. 483) każdy akt administracyjny generalny winien być wydany na podstawie przepisów prawa, z tym że akt w sferze zewnętrznej musi mieć swe umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a akty generalne, obowiązujące w sferze wewnętrznej, mogą być wydawane także na podstawie przepisów kompetencyjnych, bądź przepisów prawa wewnętrznego. W niniejszej sprawie nie ma znaczenia, że w zakwestionowanej aktem nadzoru uchwale Rady Miasta (w części dotyczącej § 9) powołano się na treść art. 21 ust. 2 i art. 238 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. 249 poz. 2104 ze zm.) gdyż żaden z tych przepisów nie uprawnia Rady do ustanowienia aktu prawa miejscowego, który tworzy obowiązki prawne i przyznaje uprawnienia innym podmiotom niż prowadzona przez daną jednostkę samorządu terytorialnego budżetowa jednostka organizacyjna (Rodzinny Dom Dziecka w P., któremu Rada nadała statut). Przedmiotowa uchwała, mimo powołania przepisów ustawowych, nie przyznała żadnemu obywatelowi jakichkolwiek praw podmiotowych w razie naruszenia interesów prawnych adresata. (P. Dobosz "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" W. Pr. z 2006 s. 367-368). Uchwała objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP ponieważ, by dana uchwała mogła być uznana za akt prawa miejscowego musi dotyczyć spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, musi być aktem prawnym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie. Żadna z tych cech nie została spełniona postanowieniami przedmiotowej uchwały. Zaliczenie danej uchwały do kategorii statutów kształtujących wewnętrzny ustrój jednostki pomocniczej gminy bądź do kategorii uchwał mających na celu organizację instytucji gminnych nie decyduje jeszcze o zaliczeniu uchwały do aktów prawa miejscowego w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów Konstytucji (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16.01.2004 r. sygn. 4/II SA/Po 2428/03, - OSS 2005 r. nr 3 poz. 73). Art. 21 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nakazujący organowi gminy nadanie statutu w przypadku tworzenia jednostki budżetowej i art. 238 ust. 3 tej ustawy nakazujący organowi gminy nadanie statutów jednostkom budżetowym nie posiadającym statutów w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy nie pozwalają na przyjęcie, że uchwała organu samorządu gminy uzyskuje status prawa miejscowego bowiem przepis ten wskazuje jedynie na konieczność nadania statutu. Ani powołane przepisy ustawy o finansach publicznych, ani treść przedmiotowej uchwały nie pozwalają przyjąć, że uchwała stanowi źródło jakichkolwiek praw i obowiązków dla podmiotów nie podporządkowanych organom samorządu powiatowego. Skoro żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie daje podstaw do przyjęcia, że statut samorządowej jednostki budżetowej jest aktem prawa miejscowego, to brak podstaw do jego publikacji w dzienniku urzędowym województwa ( art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – Dz. U. z 2005 r. nr 190 poz. 1606 ze zm.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że do prawa miejscowego nie zalicza się aktów prawa wewnętrznego; przepisy prawa wewnętrznego nie stwarzają praw podmiotowych organów i jednostek wewnętrznych (W. Chróścielewski "Akt administracyjny generalny" Wyd. UŁ 1994 s. 26). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że Wojewoda wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, nie naruszył prawa. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. /-/I.Kucznerowicz /-/M.Dybowski /-/E.Makosz-Frymus Za nieobecnego sędziego IzabelęKucznerowicz /-/Maciej Dybowski KB/