IV SA/Po 732/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 08 listopada 2006 r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu w części przyznającej świadczenie /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/M. Dybowski /-/P. Miładowski MZ WSA/wyr.1-sentencja wyroku W dniu [...] kwietnia 2005 r. skarżący K.P. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w L. wniosek o pomoc na odzież i lekarstwa oraz w postaci zasiłku pieniężnego. Jako przyczyny wystąpienia z wnioskiem K.P. wskazał ubóstwo, bezrobocie, bezdomność oraz trudności w przystosowaniu się do życia po opuszczeniu zakładu karnego. W dniu [...] kwietnia 2005 r. z wnioskodawcą został przeprowadzony wywiad środowiskowy (rodzinny), podczas którego ustalono, że K.P. w okresie od [...] do [...] przebywał w Zakładzie Karnym, obecnie jest w trakcie rozwodu i został wymeldowany przez żonę ze stałego miejsca pobytu, przez co czasowo przebywa u siostry, która nie wyraża zgody na stały pobyt brata w jej domu. Ustalono ponadto, że wnioskodawca choruje, nie ma źródeł dochodu, a działalność gospodarcza, którą prowadził przed odbywaniem kary pozbawienia wolności, została przez niego zawieszona oraz, że nie ma środków na jej uruchomienie, a nadto ciąży na nim obowiązek alimentacyjny na rzecz córki i syna w łącznej wysokości 300 złotych miesięcznie. W rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie wydał dwie decyzje. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 3, ust. 1 i 4, art. 4, art. 7 pkt 1,3,4,6,12, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 15 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1 pkt 1, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy w wysokości 50 złotych, z przeznaczeniem na leki i odzież. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Podkreślono trudną sytuację materialno-bytową i zdrowotną i wskazano, że dochód samotnie gospodarującej strony nie przekracza miesięcznego progu 461 złotych. Zaznaczono, że w opinii organu dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Drugą decyzją – nr [...], wnioskodawcy przyznano zasiłek okresowy na okres od 01 kwietnia 2005 r. do 31 maja 2005 r. - w wysokości 138,30 zł miesięcznie. Pismem z dnia [...] maja 2005 r. K.P. złożył odwołanie od obu tych decyzji. Kwestionując niską wysokość i zakres otrzymanej pomocy wyjaśnił, że po zakupieniu leków, butów, odzieży i żywności nie pozostały mu już żadne środki na życie, a jest osobą bezrobotną i bezdomną, zalega z alimentami oraz choruje na cukrzycę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...]działając na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w sprawie przyznania zasiłku celowego w wysokości 50 złotych. W uzasadnieniu określono sytuację życiową strony jako trudną, wskazano, że zarejestrowanie się w Powiatowym Urzędzie Pracy daje prawo do korzystania z bezpłatnej opieki medycznej oraz ulg przy zakupie niezbędnych leków. Wskazano, że oprócz pomocy celowej na zakup leków i odzieży został także przyznany skarżącemu zasiłek okresowy. Podkreślono, że jakkolwiek kwota 50 złotych nie pozwala na zaspokojenie wszystkich potrzeb w całości, to stanowi pomoc pozwalającą częściowo zaspokoić zgłaszane potrzeby oraz, że zasiłek celowy przyznany został zgodnie z obowiązującymi przepisami, jak również, że wysokość pomocy finansowej uzależniona jest od możliwości finansowych gminy. Wskazano, że strona może zaspokoić część swoich potrzeb poprzez zarejestrowanie się w Powiatowym Urzędzie Pracy oraz skorzystanie z miejsca w noclegowni. Decyzją z tego samego dnia nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną w przedmiocie zasiłku okresowego. Pismem z dnia [...] lipca 2005 r. K.P. wniósł do tut. Sądu skargę na obie decyzje SKO, w uzasadnieniu skargi w całości powtarzając argumentację przytoczoną w odwołaniu od decyzji wydanych przez organ I instancji. Odnosząc się do zarzutu braku rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy skarżący podniósł, iż rejestracja taka nie ma znaczenia bowiem ofert pracy dla osób powyżej 50 roku życia brakuje, a on dodatkowo nie ma stałego meldunku. Uznał, że zasiłek okresowy powinien być przyznawany raz w miesiącu, a jemu przyznano na dwa miesiące. Podkreślił, że zna wiele przykładów, gdzie ludziom nałogowo pijącym wypłaca się zapomogi większe niż jego zasiłek. Do skargi załączył kopię decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (bez daty wydania jak i numeru decyzji) przyznającą miejsce w Noclegowni dla Bezdomnych w L. na okres od [...] kwietnia 2005 r. do [...] maja 2005 r. i zapewniającą odzież i żywność z darów oraz zwalniającą z odpłatności za pobyt w noclegowni w wysokości 607,60 zł miesięcznie. Zdaniem skarżącego w sytuacji, gdy zrezygnował z oferowanego i w jego ocenie kosztownego pobytu w noclegowni, organ winien przyznać mu zasiłek okresowy w wyższej wysokości, co pozwoliłoby na opłacenie kosztów zamieszkania u innych osób. Na rozprawie przeprowadzonej przez tut. Sąd w dniu [...] listopada 2006 r. skarżący dodatkowo wyjaśnił, iż w dniu [...] kwietnia 2005 r. wystąpił po raz pierwszy o przyznanie pomocy społecznej i oczekiwał pomocy w rozwiązaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Wyjaśnił, iż po tej sprawie zarejestrował się w PUP oraz otrzymywał pomoc w większym rozmiarze, a także, iż od radnego Rady Miasta L. uzyskał informację, iż za 2005 roku cześć środków, które były przeznaczone na środki pomocowe, zostało zwróconych do budżetu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w całości powołując się na argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, choć z innych przyczyn, aniżeli wskazano w jej treści. Przedmiotowa sprawa dotyczy zasiłku celowego, którego materialnoprawną podstawę przyznania stanowi przepis art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 5 tej ustawy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym. Świadczenie to przyznawane jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, iż sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia, jak również przyznania go w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Uznanie administracyjne nie oznacza jednakże dowolności i arbitralności, a jego zakres jest określony przez prawo; ma ono w każdym przypadku uchwytne granice prawne, które tworzą przepisy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym, przepisy prawa materialnego. Sądowa kontrola uznania administracyjnego nacechowana jest określoną specyfiką. Sąd może bowiem badać, czy postępowanie prowadzące do wydania decyzji przeprowadzone było zgodnie z przepisami i czy zastosowane były właściwe normy prawa materialnego. Analizując przebieg postępowania Sąd w szczególności odnosić się może do kwestii, czy w toku postępowania organy przestrzegały tych zasad, które ustawodawca podniósł do rangi zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z wolą ustawodawcy zasiłek celowy przysługuje celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, odzieży (art. 39 ust. 1 i 2 wymienionej ustawy). W ramach postępowania zainicjowanego na wniosek skarżącego został przeprowadzony wywiad środowiskowy (rodzinny), w którym przedstawiono sytuację życiową skarżącego. Pracownik socjalny dokonał prawidłowej oceny sytuacji materialno-bytowej i zdrowotnej skarżącego. W ocenie Sądu pomoc skarżącemu została słusznie przyznana, lecz w świetle zarzutów skargi oraz zgromadzonego materiału dowodowego, ponownego zbadania wymaga zakres i wysokość tej pomocy. Decyzją organu I instancji przyznane zostało świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego w wysokości 50 złotych, a jako cel świadczenia wskazano zakup leków i odzieży. W świetle zasad doświadczenia życiowego uznać należy, że wysokość przyznanej pomocy z pewnością nie jest w stanie zaspokoić potrzeb, na które została udzielona, także w zestawieniu z przyznanym skarżącemu na ten okres zasiłkiem okresowym. W art. 7 ustawy o pomocy społecznej wymienione zostały przykładowo przesłanki, których zaistnienie uprawnia do otrzymania pomocy społecznej. Jednoznacznie brzmienie tego przepisu oznacza, że organ udzielający pomocy w obiektywnie niskiej kwocie zobowiązany jest do szczegółowego przedstawienia sytuacji finansowej Ośrodka Pomocy Społecznej w aspekcie możliwości udzielania świadczeń pomocy społecznej. Tylko takie postępowanie organu byłoby zgodne z zasadą przekonywania, wyrażoną w art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.). Takiej argumentacji nie zawarto w decyzji organu I instancji, natomiast organ II instancji poprzestał na ogólnikowym stwierdzeniu o dużej ilości wniosków wpływających do MOPR-u wyjaśniając, iż w tych okolicznościach wysokość przyznanego świadczenia nie zawsze jest zbieżna z oczekiwaniami osób wnioskujących o pomoc. Taka konkluzja, zwłaszcza w świetle wskazanego kontrastu pomiędzy faktycznie udzieloną w zaskarżonej decyzji pomocą, a sygnalizowanymi przez stronę potrzebami, nie może być uznana za wystarczającą, co oznacza, że w toku postępowania naruszone zostały dyspozycje art. 7 i 77 §1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że wskazanej wady obu instancji nie niweluje zawarta w aktach administracyjnych (nieponumerowanych) notatka służbowa z dnia [...] maja 2005 r. o środkach finansowych pozostających w dyspozycji MOPR, oraz rozdysponowanych przez ten Ośrodek, która podpisana została przez dyrektora Ośrodka. W treści tego dokumentu nie podano bowiem zestawienia środków przeznaczonych w przedmiotowym okresie na poszczególne rodzaje zasiłków, w tym zasiłki celowe i okresowe, środków rozdysponowanych na ten cel oraz zestawienia, z którego wynikałoby w jakiej wysokości świadczenie to było średnio przyznawane. Zważywszy na wyjątkowo trudną sytuację życiową i materialną skarżącego, gdy po raz pierwszy zwrócił się on o pomoc do MOPR, jak również uwzględniając podniesiony przez niego w odwołaniu zarzut arbitralnego przyznawania przedmiotowego świadczenia, organ II instancji zobligowany był w sposób wnikliwy zbadać możliwości finansowe tego Ośrodka, a wyniki tej analizy przedstawić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Zważyć także należy, iż w przedmiotowej notatce służbowej podano, że w 2004 roku na łączną liczbę wniosków o pomoc średnia wysokość zasiłku na jeden wniosek wynosiła 331,21 zł, a z podanego zestawienia nie wynika, jaka ilość wniosków wpłynęła w okresie czterech pierwszych miesięcy 2005 roku oraz w jakiej wysokości pomoc była w tym okresie przyznawana. Informacji w tym zakresie akta administracyjne sprawy nie zawierają, tym samym rozpatrzenie sprawy wyłącznie w oparciu o wskazaną notatkę służbową narusza przepisy art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 77 §1 k.p.a. W tych okolicznościach uznać należy, iż również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 §3 k.p.a. Z tych powodów, działając na podstawie at. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżona decyzję oraz `poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] nr [...]. Na podstawie art. 152 wymienionej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji zobligowany jest szczegółowo przedstawić własne możliwości płatnicze w przedmiotowym okresie, w rozbiciu na poszczególne rodzaje świadczeń, w tym zasiłków celowych oraz liczby osób objętych pomocą w pierwszych czterech miesiącach 2004 roku. W ocenie Sądu ponownego rozważenia wymaga także możliwość przyznania skarżącemu zasiłku celowego w wyższej wysokości z uwagi na nie skorzystanie przez niego z oferty miejsca w noclegowni, co jednakże nie wpływa na ocenę jego prawa do świadczeń z pomocy społecznej. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Dybowski /-/ P. Miładowski MZ