IV SA/Po 739/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Witkowie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 08 czerwca 2011 r., nr KN I-5.4131-1-173/11 w przedmiocie określenia wykazu kąpielisk 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze 2. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Skarżącego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 czerwca 2011 r. nr KN.I-5.4131-1-173/11 Wojewoda Wielkopolski (dalej "Wojewoda" lub "organ nadzoru") orzekł o nieważności uchwały nr VI/49/2011 Rady Miejskiej w Witkowie z dnia 29 kwietnia 2011 r. w sprawie określenia wykazu kąpielisk na 2011 r. na terenie Gminy i Miasta Witkowo (dalej: "Uchwała"), wydanej na podstawie art. 34a w związku z art. 9 ust. 1 pkt 10b ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.; dalej: "Prawo wodne", w skrócie "pr.wod.") – ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że w ocenie organu nadzoru przedmiotowa Uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż spełnia wymagania art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, tj. zawiera normy generalne i abstrakcyjne, mające charakter powszechnie obowiązujący. Wyznaczenie miejsc o statusie kąpieliska niesie za sobą prawa i obowiązki nałożone zarówno na organy administracji publicznej, jak i na podmioty pozostające poza strukturą administracji. Jako akt prawa miejscowego Uchwała dla swej ważności wymaga publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym – zgodnie z art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) [powinno być: "Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95 z późn. zm."]. Skoro więc kontrolowany akt w § 3 stwierdza, że "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia", to, zdaniem organu nadzoru, stanowi to istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem jej nieważności. W skardze na to rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lipca 2011 r. Gmina Witkowo (dalej: "Gmina" lub "skarżąca"), reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika – zarzucając naruszenie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.g.") w związku z art. 34a–art. 34i pr.wod., polegające na bezzasadnym przyjęciu przez organ nadzoru, że przy podejmowaniu Uchwały doszło do istotnego naruszenia prawa – wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Gmina zakwestionowała pogląd organu nadzoru, że Uchwała zawiera normy generalne i abstrakcyjne o charakterze powszechnie obowiązującym, wskazując, że bardziej wnikliwa analiza zarówno treści Uchwały, jak i trybu jej podejmowania, prowadzi do wniosków krańcowo odmiennych. Wskazała, że treść wykazu kąpielisk zależy od rezultatów konfrontacji konkretnego stanu faktycznego, dotyczącego konkretnego kąpieliska, zgłoszonego do zamieszczenia w wykazie kąpielisk, z normami powszechnie obowiązującego prawa, określającymi wymogi dla kąpielisk. Powyższa czynność konfrontacji – odnoszenia, albo podciągania określonych konkretnych stanów faktycznych pod zrekonstruowany stan unormowań prawnych, mających zastosowanie w odniesieniu do tychże stanów faktycznych – określany jest mianem subsumcji, a czynność subsumcji, zdaniem skarżącej, nigdy nie stanowi elementu procesu stanowienia prawa, lecz element procesu jego stosowania. W ocenie skarżącej organ nadzoru uznając, że wykaz kąpielisk jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem generalnym i abstrakcyjnym, dokonał błędnego ustalenia, gdyż wprawdzie Uchwała zawiera normy generalne – bowiem odnosi się do każdego korzystającego z kąpieliska – ale nie zawiera norm abstrakcyjnych tylko ustalenia i rozstrzygnięcia będące rezultatem subsumcji. Jako dodatkowe argumenty przeciwko tezie, że Uchwała jest aktem prawa miejscowego, wskazano w skardze na przepisy art. 34b ust. 5 oraz art. 34i pr.wod. Zdaniem skarżącej, skoro pierwszy z wymienionych przepisów wskazuje, że wpis kąpieliska do ewidencji kąpielisk lub aktualizacja tego wpisu następuje w terminie 14 dni od dnia podjęcia uchwały – a nie od momentu wejścia w życie uchwały poprzez ogłoszenia jej w dzienniku urzędowym – to oznacza to, że ustawodawca nie przewidział, aby opisywana uchwała wprowadzana była w życie poprzez promulgację. Natomiast drugi z przywołanych przepisów – zgodnie z którym w przypadku zaprzestania prowadzenia przez organizatora kąpieliska lub miejsca wykorzystywanego do kąpieli tracą one swój status, a organizator jest obowiązany usunąć oznakowanie tych miejsc – wskazuje, że status prawny określonego miejsca jako kąpieliska nie zależy od ogłoszenia uchwały w sprawie wykazu kąpielisk na dany rok. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Rozstrzygnięcie nadzorcze będące przedmiotem skargi, Wojewoda wydał na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. przyjmując, że przedmiotowa Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, toteż jej wejście w życie winno być poprzedzone promulgacją w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Takiemu stanowisku sprzeciwia się skarżąca Gmina. Z tych powodów rozważenia wymaga, czy faktycznie uchwała w sprawie wykazu kąpielisk ma przymiot prawa miejscowego. W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2011 r. (IV SA/Po 575/11, CBOSA), do ustaleń którego poniżej też nawiązuje. Przepis art. 34 a ust. 1 pr.wod. stanowi, że rada gminy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 maja wykaz kąpielisk na terenie gminy lub polskich obszarach morskich przyległych do danej gminy. Art. 34a dodano do Prawa wodnego z dniem 1 lipca 2010 r. na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne (Dz. U. Nr 44, poz. 253), a nowelizacja ta była konsekwencją implementacji dyrektywy 2006/7/WE z dnia 15 lutego 2006 r. Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącej zarządzania jakością wody w kąpieliskach i uchylającej dyrektywę 76/160/EWG (Dz. Urz. UE 2600L64/34). Uchwała określająca wykaz kąpielisk podejmowana jest na wniosek organizatora kąpieliska, który corocznie do 31 grudnia roku poprzedzającego sezon kąpielowy, musi przekazać ów wniosek wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta (art. 34a ust. 2 pr.wod.), przy czym wymogi wniosku oraz inne dokumenty zostały szczegółowo określone w art. 34a ust. 3 i 4 pr.wod. Ustawodawca przewidział również udział czynnika społecznego w procesie powstawania wykazu, zobowiązując właściwy organ do podania projektu uchwały do publicznej wiadomości, z możliwością składania uwag oraz propozycji zmian do projektu (art. 34a ust. 7 pr.wod.), a także wprowadził wymóg opiniowania projektu uchwały przez organy wymienione w art. 34a ust. 9 pr.wod. Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 34 g pr.wod. Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie ewidencji kąpielisk oraz sposobu oznakowania kąpielisk i miejsc wykorzystywanych do kąpieli (Dz. U. Nr 91, poz. 527), które weszło w życie częściowo z dniem 17 maja 2011 r. – czyli już po wydaniu zaskarżonej Uchwały – a w pozostałej części wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Rozporządzenie to określa: szczegółowy zakres danych i informacji objętych ewidencją kąpielisk; wzór ewidencji kąpielisk; sposób oznakowania kąpieliska i miejsca wykorzystywanego do kąpieli. Powyżej omówione regulacje Prawa wodnego wskazują na to, że do podjęcia uchwały przez radę konkretnej gminy (miasta) dochodzi każdorazowo z inicjatywy organizatora kąpieliska, po spełnieniu szczegółowych wymagań ustawy, a w przyszłości - także wymogów ww. rozporządzenia. Wobec powyższego należy stwierdzić, że Uchwała wykonuje szczegółowe regulacje ustawowe i ma w istocie charakter aktu informującego społeczeństwo o funkcjonowaniu kąpieliska. Toteż należy podzielić zarzut skargi, że treść wykazu kąpielisk - a w kontrolowanej sprawie jednego kąpieliska, wskazanego w § 1 ust. 1 Uchwały - zależy od rezultatów konfrontacji konkretnego stanu faktycznego dotyczącego konkretnego kąpieliska, zgłoszonego do zamieszczenia w wykazie kąpielisk, z normami powszechnie obowiązującego prawa, określającymi wymogi dla kąpielisk, i że w konsekwencji uchwała w sprawie wykazu kąpielisk nie ma przymiotu prawa miejscowego. Jest poza sporem, że akty prawa miejscowego muszą mieć charakter normatywny, a zatem zawierać wypowiedzi dyrektywalne wyznaczające ich adresatom pewien sposób zachowania się, tj. nakazujące albo zakazujące określone zachowanie w określonych okolicznościach (zob. Z. Ziembiński [w:] S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 2001, s. 25). Jednak sam normatywny charakter danego aktu nie wystarcza do zaliczenia go do kategorii aktów prawa miejscowego, gdyż akty tego rodzaju muszą zawierać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Charakter generalny mają takie normy, które określają adresata poprzez wskazanie jego cech (tj. poprzez nazwę rodzajową). W kontrolowanej sprawie teoretycznie można przyjąć, że adresatem wykazu kąpielisk będzie każda osoba korzystająca z określonego w wykazie kąpieliska. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane albo zakazywane zachowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Zdaniem Sądu nie można uznać, że z Uchwały wynikają określone normy postępowania, gdyż to ostatecznie obywatel zadecyduje czy będzie korzystał z określonego kąpieliska, czy też będzie korzystał z kąpieli poza miejscem oznaczonym jako kąpielisko. Nie można też doszukiwać się w Uchwale abstrakcyjności normy, gdyż coroczny wykaz kąpielisk, jakkolwiek określany w uchwale, dotyczy sezonu kąpielowego, a uchwała podejmowana jest tylko w takim przypadku, kiedy organizator kąpieliska z wnioskiem o zezwolenie na jego uruchomienie wystąpi. Jak wskazuje się w doktrynie, pojęcie "uchwały" nie jest jednoznaczne, gdyż może się pod nim kryć zarówno oznaczenie pewnej formy (metody) działania, jak i materialnoprawnej istoty. Użycie tego pojęcia w pierwszym znaczeniu (formalnym) oznacza, że chodzi o akt podejmowany przez organ kolegialny; w znaczeniu drugim (materialnoprawnym) – o akt prawny zawierający oświadczenie woli, rozstrzygnięcie, akt normatywny (por. P. Chmielnicki [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 742). Uchwała może więc być, zależnie od jej treści, jedną z wielu różnych form działania administracji, w szczególności – aktem prawa miejscowego, działaniem zewnętrznym albo wewnętrznym, generalnym albo indywidualnym, władczym albo niewładczym (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolters Kluwer 2006, s. 193). Unormowanie art. 34a ust. 1 pr.wod. stwierdzające, że rada gminy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 maja wykaz kąpielisk na terenie gminy lub na polskich obszarach morskich przyległych do danej gminy wskazuje, że wspominana uchwała, z woli ustawodawcy, nie ma cech aktu normatywnego (jako wprowadzająca konkretny wykaz), co, jak trafnie podniesiono w skardze, potwierdza brzmienie art. 34b ust. 5 pr.wod. wskazujące na konieczność ujęcia w ewidencji kąpieliska w terminie 14 dni od "podjęcia" uchwały. Cechą uchwały wydawanej na podstawie art. 34a ust. 1 pr.wod jest: konkretność sprawy, konieczność podejmowania uchwały corocznie w określonym czasie, wreszcie cecha, o której mówi skarżąca, polegająca nie na stanowieniu prawa tą drogą, lecz jego stosowaniu. W doktrynie tego rodzaju akty zyskały przymiot "generalnych aktów administracyjnych", a jako główną cechę odróżniającą je od aktów normatywnych wskazuje się brak abstrakcyjności aktu (zob. E. Frankiewicz, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, PiP z. 12/2003, s. 42–54). Warto zauważyć, że kontrolowana Uchwała wykazuje istotne podobieństwo do spotykanych w polskiej praktyce legislacyjnej rozporządzeń, które można określić mianem "nieklasycznych". Określenie to nawiązuje do akcentowanego w literaturze przedmiotu rozróżnienia dwóch wykształconych w praktyce typów rozporządzeń, a mianowicie: (i) rozporządzeń zawierających normy generalne i abstrakcyjne, a więc stanowiących akty normatywne (tzw. rozporządzenia "klasyczne") oraz (ii) rozporządzeń będących swoistym rozstrzygnięciem konkretnej sprawy, które coś kreują, znoszą, przekazują (np. ustanawiają jakiś znak, wzór, powołują albo znoszą określoną instytucję), a więc poprzez które dokonuje się swoistych aktów rozumianych jako czynności (tak S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 232). Zdaniem cytowanej Autorki rozporządzenia należące do tej drugiej kategorii (o ile mają charakter jednorodny) nie zawierają norm generalnych i zarazem abstrakcyjnych ani nawet norm konkretnych, a jedynie wypowiedzi, przez które dokonuje się określonych czynności konwencjonalnych. Innymi słowy, aktem takiego rozporządzenia dokonuje się jakiejś zmiany w świecie (np. coś powołuje, cos znosi) i z chwilą dokonania tej zmiany, mówiąc potocznie, rozporządzenie ulega "skonsumowaniu", natomiast powołane takim rozporządzeniem instytucje (ustanowione wzory, znaki itp.) funkcjonują nadal (zob. S. Wronkowska [w:] op.cit., s. 232–233). Analogicznym aktem, stanowiącym swoiste rozstrzygnięcie konkretnej sprawy – polegającej w tym przypadku na ustaleniu wykazu kąpielisk na danym obszarze – jest, zdaniem Sądu, zaskarżona Uchwała. Oznacza to, iż nie tylko, że nie stanowi ona aktu prawa miejscowego, ale nawet nie posiada przymiotu aktu normatywnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 148 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. W przedmiocie wykonalności (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie reprezentującego skarżącą radcy prawnego, ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), w kwocie 240 zł. ja