IV SA/Po 74/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada [...] r.nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z [...] maja 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2013 r.) Wójt Gminy T. P. (dalej Wójt albo organ I instancji) działając na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2012, poz. 647 ze zm., dalej upzp) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 hal biurowo -usługowo - magazynowo - produkcyjnych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. na terenie działek nr [...] w miejscowości S. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że podanie o ustalenie warunków zabudowy złożone zostało przez S. W. (dalej inwestor) dnia [...] sierpnia 2012 r., a następnie zmienione dnia [...] listopada 2012 r. Teren objęty wnioskiem nie znajduje się na obszarze objętym ważnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu I instancji do wydania decyzji zgodnej z żądaniem inwestora nie zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 upzp. Przedmiotowe działki obejmują użytki gruntowe oznaczone jako grunty orne: działka o nr ewid. [...] (Rlllb - [...] ha), działka o nr ewid. [...] (Rlllb - [...] ha), działka o nr ewid. [...] (Rlllb - [...] ha), działka o nr ewid. [...] (Rlllb - [...] ha), działka o nr ewid. [...] (Rlllb - [...] ha) oraz działka o nr ewid. [...] (Rlllb - [...] ha). Teren inwestycji obejmuje zatem łącznie [...] ha gruntów klasy III. Organem właściwym do uzgadniania projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 oraz art. 64 ust. 1 upzp, a także art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2004 r., nr 121 poz. 1266 ze zm., dalej uogril), jest Starosta P. Zgodnie z pismem z [...] marca 2013 r., nr [...], Starosta stoi na stanowisku, że w przypadku gdy na wnioskowanej nieruchomości występują użytki rolne klas I-III, położone w zwartym kompleksie użytków rolnych klas I-III, a ten zwarty obszar przekracza powierzchnię 0,5 ha, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wydzielone liniami granicznymi działki nie uwzględniają bowiem linii klas bonitacyjnych gleb. Zwarty obszar gruntów klas I-III o powierzchni większej niż 0,5 ha może znajdować się zatem nawet na terenie kilku graniczących ze sobą działek. Art. 7 ust. 2 pkt 1 uogril naprowadza zatem na rozumienie pojęcia obszaru gruntów rolnych jako miejsca występowania zasięgu użytków rolnych określonej klasy w postaci zwartych ich kompleksów, niezróżnicowanych cechami charakteryzującymi działki geodezyjne lub nieruchomości jako odrębne przedmioty własności bądź ich części. Wspomniane kryterium obszarowe dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek (lub ich części), na których planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą. Inne rozumienie zwartego obszaru niweczyłoby skutki mechanizmów ochronnych gruntów rolnych i umożliwiałoby dokonywanie w sposób nieograniczony zmian przeznaczenia użytków rolnych klas I-III poprzez wydawanie szeregu indywidualnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stałoby to zatem w sprzeczności z art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdzie obowiązkiem jest zapewnienie ochrony środowiska, kierując się przy tym zasada zrównoważonego rozwoju, czego podstawowym przejawem jest dążenie do zachowania ładu przestrzennego. Powierzchnia matematyczna zwartego konturu użytków rolnych RUI wynosi [...] ha i obejmuje swoim zasięgiem działki o nr ewid.: [...], obręb S. Dla przedmiotowych działek o nr ewid. [...], obręb S., oraz dla działek wchodzących w skład ww. zwartego konturu RUI nie zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy, a w nieobowiązującym już Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy T. P. (uchwała Nr [...] z dnia 08.12.1992r.) obszar zajęty przez ww. działki był ujęty jako tereny rolne, w wyniku czego nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Reasumując, na przedmiotowych działkach o nr ewid[...], obręb S., występują grunty klasy RIIIb (łącznie [...] ha) wchodzące w skład kompleksu przekraczającego 0,5 ha. Uwzględniając zapisy art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 uogril, nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. Niezbędna jest zatem zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a zmiany takiej należy dokonać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od decyzji z [...] czerwca 2013 r. inwestor zarzucił decyzji z 24 maja 2013 r. naruszenie: a) przepisów prawa materialnego, tj. - art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie z 2003 r.) które miało istotny wpływ na wynik postępowania, przez błędną wykładnię tych przepisów, pominięcie zaS. dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w obszarze analizowanym brak jest nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej zabudowanych w sposób pozwalający na określenie parametrów dla planowanej zabudowy; - art. 61 ust. 1 pkt. 4 upzp w zw. z art. 7 ust. 2 pkt. 1 uogril przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ, że kryterium obszarowe, o którym mowa dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą a tym samym przyjęcie przez organ, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest pojęciem tożsamym z ustawowym pojęciem "zwartego obszaru projektowanego", b) przepisów postępowania, tj. – art. 7 i 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegające na tym, że Urząd Gminy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy zakładając przedwcześnie, że nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 upzp, - art. 8 i 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zaS. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego organ przyjął, że w obszarze analizowanym brak jest nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej zabudowanych w sposób pozwalający na określenie parametrów dla planowanej zabudowy, podczas gdy w obszarze analizowanym znajdują się dostępne z tej samej drogi publicznej nieruchomości o zabudowie magazynowo – biurowej. Inwestor wniósł o uchylenie decyzji z [...] maja 2013 r. w całości. Decyzją z [...] listopada 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2013 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej SKO albo Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z [...] maja 2013 r. W obszernym uzasadnieniu podjętej decyzji Kolegium zauważyło, że jest rzeczą bezsporną, że teren inwestycji tj. działki nr [...] stanowią w całości grunty orne klasie bonitacji gleby IIIb i nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 upzp. Zatem w niniejszej sprawie przedmiot postępowania obejmuje grunty, które w oparciu o obecnie obowiązującą ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych dla skutecznej realizacji zamierzonej inwestycji (budowy dwóch hal biurowo - usługowo- magazynowo - produkcyjnych) wymagałby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W konsekwencji zasadnie uznał organ I instancji, że w sprawie nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp i na tej podstawie odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. W konsekwencji bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia oceny i wykładni dotychczas użytego w treści art. 7 ust. 2 uogril przed datą 26 maja 2013 roku pojęcia "zwartego obszaru" projektowanego do zmiany przeznaczenia. SKO z urzędu znane było, że odwołujący w imieniu własnym, żony jak i synów wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla bezpośrednio sąsiadujących ze sobą kilkudziesięciu działek położonych w S., gmina T. P. Planowana na tych działkach inwestycja polega każdorazowo na budowie kompleksu hal magazynowo - usługowo - biurowych na tych działkach. W takiej sytuacji za legalne należy uznać postępowanie organu I instancji, który w sytuacji gdy doszedł do przekonania, że przepisy odrębne wykluczają możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na danym terenie, to przed wydaniem decyzji odmownej zweryfikował prawidłowość swego stanowiska oraz zasadność wydania decyzji odmownej, przez zwrócenie się do organu wyspecjalizowanego, w którego gestii pozostaje problematyka będąca podstawą odmowy – tj. do Starosty Poznańskiego, który w piśmie z dnia 12 marca 2013 roku wyraził stanowisko co do możliwości realizacji wnioskowanej inwestycji na gruntach stanowiących użytki rolne klasy IIIb. Bowiem to starosta jako organ właściwy do dokonania uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych (art. 5 ust. 1 uogril) mógł rozstrzygnąć, czy w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg, o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. Z materiału dowodowego sprawy wynika więc, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji byłaby sprzeczna z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp, tj. z przepisami uogril. Spełnienie warunku zgodności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy z przepisami odrębnymi uzależnione jest niewątpliwie od rodzaju inwestycji i miejsca jej położenia. Oczywistym jest, że mówiąc o przepisach odrębnych należy rozumieć powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej WSA) pismem z 16 grudnia 2013 r. wniósł inwestor (dalej zwany skarżącym) zarzucając decyzji z 26 listopada 2013 r. naruszenie: a) przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt. 4 upzp w zw. z art. 7 ust. 2 pkt. 1 uogril przez jego błędną wykładnię, b) art. 7 i 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegające na tym, iż organ II instancji błędnie przyjął, że nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji z 24 maja 2013 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mającej powstać na przedmiotowych działkach został złożony przed datą wejścia w życie ustawy z 8 marca 2013 r. Kierując się zasadą, że prawo nie działa wstecz wniosek skarżącego powinien zostać rozpatrzony na podstawie wykładni prawa obowiązującego przed dniem wejścia w życie ustawy. Zdaniem skarżącego, pojęcie "zwartego obszaru projektowanego do przeznaczenia na cele nierolnicze" należy odnosić do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a nie do całego kompleksu rolnego na obszarze którego leży teren inwestycji. Obowiązkiem organu do którego podanie jest kierowane, a następnie organu odwoławczego jest wyjaśnienie rzeczywistej woli strony pamiętając, że jej sprecyzowanie należy wyłącznie do wnioskodawcy (k. 4-8 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z [...] stycznia 2014 r., nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie, uznając sformułowane w skardze zarzuty za niezasadne (k. 10-13 akt sądowych). Pismem z [...] lutego 2014 r. skarżący podtrzymując argumentację zawartą w skardze, cytując poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowym podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie powinno zostać uwzględnione kryterium obszarowe (k. 32-34 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu pod względem zgodności z prawem była decyzja Kolegium z [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzające jej wydanie czynności organów obu instancji, które zostały zainicjowane przez skarżącego złożeniem dnia [...] sierpnia 2012 r. podania o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków magazynowo-biurowo-usługowo-produkcyjnych na terenie działek o nr ewid. [...], położonych w miejscowości S. Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 upzp). Wymagania, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 upzp. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 upzp, stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 upzp. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 upzp (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w upzp warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 upzp jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W rozpoznawanej sprawie Kolegium utrzymało w mocy decyzję z 24 maja 2013 r. wyjaśniając, że decyzja ustalająca warunki zabudowy byłaby sprzeczna z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 upzp. Regulacja art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp koresponduje z uogril. Należy ją traktować jako przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp. Celem tej regulacji jest podkreślenie prawnej ochrony gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą ich przeznaczenia, a nie blokowanie inwestycji służących rolniczemu lub leśnemu wykorzystaniu tych gruntów (red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2013, s. 522). Art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp przewiduje dwie odrębne sytuacje, kiedy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dotyczą one, po pierwsze braku wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz po drugie, objęcia terenu zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 1999 r., nr 15, poz. 139). Celem zamieszczenia w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp sformułowania: "teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1" było to, aby decyzje o warunkach zabudowy, w przypadku braku planów, można było wydawać dla terenów, które zostały objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów, jeżeli zgoda została uwzględniona w planach, które utraciły moc, tj. zmiana przeznaczenia tych gruntów została dokonana w tych planach (uchwała NSA z 29 listopada 2010 r., II OPS 1/10, ONSAiWSA 2013/2/20). W niniejszej sprawie pozostawało rzeczą bezsporną, że działki nr 86/128, 86/127, 86/126, 86/125, 86/124, 86/123 stanowią grunty orne o klasie bonitacji gleby IIIb i nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 1994 r. Z tego powodu objęte niniejszym postępowaniem grunty wymagałyby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W ocenie Sądu Kolegium działając w sposób zgodny z prawem wzięło pod uwagę nowelizację uogril dokonaną mocą art. 1 ust. 1 lit. a ustawy z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 2012, poz. 503). Weszła ona w życie 26 maja 2013 r., a zatem przed wydaniem decyzji przez Kolegium, co nastąpiło 26 listopada 2013 r. Wymieniona ustawa nie zawiera przepisów intertemporalnych, co w orzecznictwie sądowym zrównane zostało z tzw. zasadą bezpośredniego działania nowego prawa (uchwała NSA z 25 listopada 2011 r., II OPS 1/13, niepubl.). Skarżący nie ma wobec tego racji wskazując, że w sprawie powinien znajdować zastosowanie stan prawny obowiązujący w dacie złożenia przez Niego podania o ustalenie warunków zabudowy. Wprost przeciwnie, w przypadku braku przepisów intertemporalnych, organ powinien uwzględnić stan prawny istniejący w dniu wydania decyzji, a nie w dniu wniesienia podania (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 2011, s. 427-428). W przeciwnym razie doszłoby do nieakceptowanej z punktu widzenia obowiązywania zasady praworządności sytuacji, w której organ II instancji orzekałby na podstawie nie obowiązujących już przepisów prawa. Kolegium rozpoznając po raz drugi co do meritum sprawę administracyjną nie może pomijać okoliczności zmiany stanu prawnego, która w niej zaistniała. Sam fakt złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie kreuje bowiem na jego rzecz jeszcze żadnych "praw nabytych" w powyższym rozumieniu, w szczególności nie petryfikuje stanu prawnego mającego stanowić normatywną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Fakt ten nie jest nawet źródłem jakiejkolwiek ekspektatywy (prawnie chronionego oczekiwania), której przedmiotem byłoby uzyskanie rozstrzygnięcia (decyzji) określonej treści. Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 7 ust. 2 pkt 1 uogril, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Ustawodawca zrezygnował tym samym z wyłączenia spod tego obowiązku w razie gdy zwarty obszar projektowany przekracza 0,5 ha. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że dokonana zmiana miała na celu zwiększenie przejrzystości dotychczasowych przepisów oraz rozwianie wątpliwości pojawiających się w orzecznictwie sądów administracyjnych przez jednoznaczne określenie podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, uregulowanego w art. 7 ust. 2 ustawy (http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/druk.xsp?nr=688). W konsekwencji jako zasadne należało ocenić stanowisko zaprezentowane przez SKO, że dla rozstrzygnięcia sprawy nieistotna pozostawała kwestia wykładni dotychczas użytego w art. 7 ust. 2 uogril pojęcia "zwartego obszaru projektowanego" do zmiany przeznaczenia gruntu. Z opisanych powyżej względów w sprawie nie doszło również do uchybienia wskazanym w skardze przepisom prawa procesowego. Mając powyższe na uwadze Sąd działając w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012, poz. 270) oddalił skargę.