IV SA/Po 742/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie W. Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniesionego oświadczenia majątkowego oddala skargę /-/ E. Kręcichwost – Durchowska /-/ M. Dybowski /-/ E. Makosz - Frymus M. P. złożył w Komendzie Powiatowej Policji w W. wniosek o wypłacenie równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego składając jednocześnie oświadczenie mieszkaniowe. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w W. zwrócił, na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: Kpa), wniesione przez M. P. oświadczenie mieszkaniowe. W uzasadnieniu organ stwierdził, że na podstawie § 9 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919) posiadał kompetencję do przyznawania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Dalej organ wskazał, iż rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246), zmieniono rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. i jednocześnie uchylono § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. dotyczący właściwości komendantów powiatowych Policji. Zdaniem Komendanta w obecnym stanie prawnym brak jest organu właściwego do rozpoznania wniosku M. P., a żaden przepis prawa nie nakazuje stosowania przepisów dotychczasowych do istniejących zdarzeń i stanów prawnych. Organ wskazał również, iż przepis art. 19 Kpa ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu, co oznacza powinność przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową organu (art. 6 Kpa). Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M. P. wskazując, iż domagał się wypłacenia należnego mu równoważnika, a nie jak wskazuje organ ustalenia uprawnienia do tego równoważnika. Ponadto wnoszący zażalenie zauważył, iż brak merytorycznego rozpoznania jego wniosku zamyka mu drogę do dochodzenia praw. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] W. Komendant Wojewódzki Policji w P. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wskazując, iż Komendant Powiatowy (Miejski) Policji posiadał kompetencję do ustalania uprawnień do wydania decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów (rencistów) policyjnych oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie na podstawie § 9 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W nowelizacji z dnia 28 grudnia 2005 r. uchylono § 8 tego rozporządzenia, pozbawiając tym samym praw do tego świadczenia osoby uprawnione do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych. Uchylono również § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. wyłączając właściwość organów Policji w tej kategorii spraw. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji na podstawie obowiązujących przepisów (od 1 stycznia 2006 r.) nie ma możliwości wskazania właściwego organu do rozpoznania wniosków emerytów (rencistów) policyjnych od ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Komendant zwrócił również uwagę, iż podjęcie władczego działania bez kompetencji nadanej normą prawną dotknięte jest sankcją nieważności. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. P. wskazując, iż obaj Komendanci uchylają się od podjęcia decyzji w tej sprawie, ponieważ od 2005 r. nie zmienił się art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.) zgodnie z którym policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W ocenie skarżącego policjantowi oznacza, że uprawnienie do równoważnika za remont zajmowanego lokalu przysługuje również emerytom i rencistom, gdyż w przepisie tym nie wskazano, że uprawnienie to przysługuje wyłącznie policjantowi w służbie czynnej. Skarżący podniósł, iż równoważnik został mu przyznany przed wieloma laty na mocy decyzji administracyjnej, która posiada walor ostateczności. Skarżący zwrócił również uwagę, iż w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie wskazano konsekwencji uchylenia § 8 rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. Ze względu na powyższe, zdaniem skarżącego nadal jest wiążąca decyzja przyznająca mu równoważnik. W odpowiedzi na skargę W. Komendant Wojewódzki Policji w P. wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż art. 19 Kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli swojej właściwości z urzędu, a właściwość organów wynika albo wprost z przepisu ustawy, albo wydanych na podstawie ustawy aktów wykonawczych oraz zawartych na podstawie ustawy porozumień. Przepisy art. 91 ust. 2 ustawy o Policji stanowią, że: "minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania." W oparciu o powyższą delegację ustawową Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 28 czerwca 2002 r. wydał rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. nr 100 poz. 919) przy czym w § 8 rozporządzenia stanowiono, że: "przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214, z 1995 r. Nr 4, poz. 17, z 1997 r. Nr 28, poz. 153, z 1998 r. Nr 162, poz. 1118, z 1999 r. Nr 106, poz. 1215, z 2000 r. Nr 122, poz. 1313, z 2001 r. Nr 27, poz. 298 i Nr 81, poz. 877 oraz z 2002 r. Nr 74, poz. 676)." Określając organy właściwe do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego Minister w § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia wskazywał organy, o których mowa w ust. 1, jako właściwe do orzekania w sprawach emerytów i rencistów policyjnych, przy czym w § pkt 2, który dotyczyłby niniejszej sprawy o właściwości miejscowej decydowało miejsce zamieszkania emeryta. Tak więc przedstawione rozporządzenie wskazywało zarówno na uprawnienie policjanta emeryta i rencisty, a także wskazywały właściwość rzeczową jak i miejscową organów, które były kompetentne do rozstrzygania spraw w przedmiocie równoważnika. Taka sytuacja miała miejsce do dnia 31` grudnia 2005 r. Rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, korzystając z tej samej delegacji ustawowej czyli art. 91 ust. 2 ustawy o Policji zmienił rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w ten sposób, że: - uchylił § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2002 nr 100 poz. 919) - uchylił ust. 2 § 9 rozporządzenia wymienionego wyżej, przy czym rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. (Dz. U. z 2005 nr 266 poz. 2246). Ma rację skarżący, że w międzyczasie zapadały wyroki sądów administracyjnych, w których zakwestionowano zasadność wygaszania decyzji o przyznaniu równoważnika za remont lokalu w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych ze wskazaniem, że wygaśnięcie decyzji z powodu bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 Kpa mogłoby nastąpić tylko wówczas, gdyby w przepisach zmieniających stan prawny przewidziano taki skutek. Należy jednak podkreślić, że załączone do wniosku orzeczenie IV SA/Po 288/07 dotyczyło uprawnienia wynikającego z § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W tym przedmiocie zakres kontrolowanej sprawy co do samego uprawnienia nie jest objęty kontrolą Sądu, jakkolwiek należy stwierdzić, że Sądowi rozstrzygającemu sprawę znane są ww. orzeczenia sądów administracyjnych, jak i orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 29 listopada 2004 r. sygn. K/7/04 i z 27 października 2008 r. sygn. U4/08. Wskazać także należy, iż ostateczną, wobec jej niezaskarżenia, stała się decyzja Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...]lutego 2006 r., nr [...] stwierdzająca wygaśnięcie z dniem [...] stycznia 2006 r. decyzji Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] września 2002 r., nr [...] o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W kontrolowanej sprawie organy administracji publicznej stwierdził, że uchylenie § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. - rozporządzeniem zmieniającym z dnia 28 grudnia 2005 r. pozbawiło go uprawnień do wydawania przedmiotowych decyzji, a jego właściwość i rzeczowa i miejscowa uregulowana jest wyłącznie w odniesieniu do policjantów w służbie czynnej. (w § 9 ust. 1 rozporządzenia). W ocenie Sądu kontrolującego zaskarżone postanowienie argumentację tę należy podzielić, gdyż w każdym rozstrzygnięciu organ administracji publicznej obowiązany jest wskazać przepisy, z których wynika jego właściwość do orzekania. Zgodnie z treścią art. 66 § 3 Kpa, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Treść cytowanego wcześniej art. 66 § 3 Kpa normuje dwa przypadki, w których następuje zwrot podania wnoszącemu (wraz z odpowiednim pouczeniem). Poza przypadkiem gdy ustalono, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, omawiany przepis, zdaniem Sądu, znajduje także zastosowanie do sytuacji, gdy organu właściwego nie można w ogóle ustalić. Przedstawiony powyżej sposób rozumienia art. 66 § 3 Kpa znajduje poparcie w doktrynie, gdzie również wyrażono pogląd o możliwości zastosowania instytucji zwrotu podania do przypadków "gdy wnoszący podanie żąda załatwienia sprawy nie podlegającej orzecznictwu żadnego organu państwowego" (patrz: M. Jaśkowska / A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wyd. Zakamycze 2000, str. 411). Podobnie zdaje się interpretować omawianą regulację B. Adamiak, widząc konieczność zastosowania instytucji, o której mowa w art. 66 § 3 Kpa, do sytuacji gdy niewłaściwy w sprawie organ, nie jest w stanie dokonać ustalenia organu właściwego, ze względu na istniejące rozwiązania prawne (tak: B. Adamak / J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 6 wydanie, wyd. C.H.Beck Warszawa 2004, str. 365). Kontrolując prawidłowość rozstrzygnięcia organu, Sąd stwierdził, że właściwości organu do rozstrzygania sprawy w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie można ustalić zarówno o przepisy ustawy o Policji jak i w oparciu o przepisy ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. (tj. Dz. U. z 2004 nr 8 poz. 67 ze zm.), a u podstaw zmiany rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. legło to, że w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji § 8 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wykraczał poza ramy delegacji ustawowej z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, przewidując stosowanie przepisów tego rozporządzenia także do emerytów i rencistów policyjnych. (vide: odpowiedź na interpelację poselską nr 7768 z dnia 17 lutego 2009 r.). Skoro zmieniającym rozporządzeniem pozbawiono organy policyjne uprawnień do orzekania w przedmiocie równoważnika uchylając § 9 ust. 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. - zasadnie zdaniem Sądu organy zastosowały w niniejszej sprawie art. 66 § 3 Kpa z uwagi na istniejące rozwiązanie prawne. Z tych względów skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało oddalić. /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/M. Dybowski /-/E. Makosz- Frymus mb