IV SA/Po 744/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz - Frymus WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy K. W. z dnia [...] r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/E.Makosz-Frymus W dniu 05 czerwca 2002 r. M. B. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku wychowawczego. Na urzędowym druku opatrzonym pouczeniem wnioskodawczyni wskazała, iż nie posiada i nie użytkuje gospodarstwa rolnego. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. oraz decyzją nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 27 i 28 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji z 2002 r. (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. nr 103, poz. 651 ze zm., dalej – ustawa o zasiłkach rodzinnych) Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] przyznał M. B. zasiłek wychowawczy. Ostateczną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz Gminy [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej - kpa), art. 30 i art. 62 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228 poz. 2255 ze zm., dalej - ustawa o świadczeniach rodzinnych), § 4 ust. 1-2, § 5, § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie trybu przekazywania dokumentacji dotyczącej nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych oraz świadczeń rodzinnych (Dz. U. nr 89, poz. 854, dalej - rozporządzenie o przekazywaniu) uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] r. oraz decyzję nr [...] z dnia [...] r. wydaną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] przyznającą M. B. zasiłek wychowawczy w okresie od 1 czerwca 2002 r. do 30 września 2003r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Gminy [...], na podstawie art. 104 kpa i art. 30 i art. 62 ustawy o świadczeniach rodzinnych, § 4 ust. 1-2, § 5, § 6 rozporządzenia orzekł: 1. o braku prawa M. B. do zasiłku wychowawczego w okresie od 01 czerwca 2002 r. do dnia 30 września 2003 r. wypłacanego przez ZUS [...] 2. zobowiązał M. B. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 5.089,60 zł wraz z odsetkami ustawowymi w kwocie 2.135,98 zł, 3. określił, że kwotę nienależnie pobranego świadczenia należy wpłacić gotówką w kasie Ośrodka Pomocy Społecznej w terminie 15 dni od daty otrzymania decyzji tj. do dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazano, że M. B. w dniu [...] r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku wychowawczego na urzędowym druku opatrzonym stosownym pouczeniem dotyczącym zasad przyznawania świadczenia, przy czym pouczenie jest immanentną częścią wniosku, a podpis na wniosku traktowany jest jako potwierdzenie przyjęcia pouczenia do wiadomości. Mimo tego wnioskodawczyni nie poinformowała, że jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego, który to fakt miał wpływ na ustalanie uprawnień do zasiłku wychowawczego. Prowadzący wówczas sprawę ZUS w [...] ustalił, że wnioskodawczyni, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] r. nabyła prawo do 3/32 gospodarstwa rolnego mającego powierzchnię 18,28 ha przeliczeniowych. Organ I instancji wskazał na oświadczenie wnioskodawczyni, że nie użytkowała wymienionego gruntu ani go nie wydzierżawiła i powołał się na stosowaną przez ZUS praktykę co do wykładni uzyskiwania dochodu z posiadanego gospodarstwa rolnego. Podkreślając, że zgodnie z art. 15b ustawy z dnia 15 grudnia 1994 r. o zasiłkach pielęgnacyjnych i wychowawczych, stanowiącym materialnoprawną podstawę przyznania wnioskodawczyni zasiłku pielęgnacyjnego, świadczenie przysługiwało, jeżeli na osobę w rodzinie przypadał nie więcej niż 1ha przeliczeniowy. Organ I instancji wyliczył, że skoro przelicznik za 1ha przeliczeniowy stanowi kwotę 548 zł., to 1,71 ha przeliczeniowego stanowi dochód w wysokości 937,08 zł miesięcznie. Sumując otrzymany dochód miesięczny z części gospodarstwa rolnego z dochodem wykazanym przez stronę w chwili składania wniosku, organ I instancji wyliczył miesięczny dochód na osobę w rodzinie strony na kwotę 820,95zł, podczas gdy kwota uprawniająca do pobierania wówczas zasiłku wynosiła 548 zł. Organ I instancji wyjaśnił nadto, że ZUS [...] przekazał dokumentację sprawy na podstawie rozporządzenia o przekazywaniu. Wskazał także, że organ właściwy, zgodnie z art. 62 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi postępowanie w sprawie, na podstawie obecnie obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zatem ustalenie czy kwoty wypłaconego zasiłku wychowawczego stanowią kwotę nienależnie pobranego świadczenia winno odbyć się w oparciu o art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie organu I instancji strona zapoznawszy się z pouczeniem na wniosku winna poinformować o posiadaniu prawa do gospodarstwa rolnego, a nie ujawniając tejże informacji doprowadziła do przyznania świadczeń pomimo faktycznego braku do ich otrzymania. W odwołaniu od decyzji strona wskazała, że jest to już trzecia decyzja w sprawie wydana przez tego samego urzędnika oraz, że wcześniejsze decyzje zostały uchylone przez organ II instancji. Strona podkreśliła, że wyliczony został dochód z gospodarstwa, którego nigdy nie prowadziła i nie prowadzi jak również strona nie opłacała i nie opłaca składek ubezpieczenia rolniczego. Gospodarstwo zostało wydzierżawione przez ojca w 1994 r. bratu strony, za pomoc w wychowywaniu małoletnich dzieci. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powtarzając argumenty zawarte w decyzji organu I instancji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu łącznie z ustawowymi odsetkami. W ocenie SKO skarżąca zapoznawszy się z pouczeniem na wniosku winna powiadomić właściwy organ o posiadaniu gospodarstwa rolnego, co miało zasadnicze znaczenie dla ustalenia prawa do zasiłku wychowawczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skarżąca napisała, że zgodnie z zawartą umową przedmiotowe gospodarstwo prowadzi brat jej ojca od 1994 r. do 2009 r. Skarżąca stała się współwłaścicielem gospodarstwa po śmierci matki, ale gospodarstwa nie prowadziła i nie prowadzi ponieważ ojciec, w zamian za pomoc w wychowywaniu małoletnich dzieci oddał gospodarstwo swojemu bratu w dzierżawę. Z wymienionych powodów skarżąca nie uzyskuje żadnych dochodów z przedmiotowego gospodarstwa. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 powyższej ustawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest to, czy do dochodu rodziny skarżącej obliczonego celem ustalenia prawa do zasiłku wychowawczego winien być doliczany dochód z gospodarstwa rolnego, którego współwłaścicielem jest skarżąca. Jako materialnoprawną podstawę swojej decyzji z dnia [...] r. organ I instancji wskazał ustawę o świadczeniach rodzinnych, jednakże w punkcie 1 w/w decyzji orzeczono również o braku u skarżącej prawa do zasiłku wychowawczego przyznanego w okresie od 01 czerwca 2002 r. do 30 września 2003 r. Czyniąc tak organ winien skonfrontować zasadność przyznania świadczenia z ówcześnie obowiązującymi przepisami (względnie z przepisami przejściowymi), na podstawie których prawo do świadczenia zostało przyznane, a świadczenia były skarżącej wypłacane. Zgodnie z art. 15b ust 1 ustawy o zasiłkach rodzinnych, zasiłek wychowawczy przysługuje, jeżeli przeciętny miesięczny dochód na osobę w rodzinie uprawnionego nie przekracza kwoty stanowiącej 25% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 2 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 4. Przy czym, zgodnie z art. 15b ust 2 cyt. ustawy, przy ustalaniu dochodu, o którym mowa w ust. 1, uwzględnia się przeciętny miesięczny dochód rodziny osiągnięty w poprzednim roku kalendarzowym, ustalony według zasad określonych w art. 2 ust. 3 oraz w art. 3 i 4, z wyłączeniem dochodów osiągniętych przez uprawnionego przed uzyskaniem prawa do zasiłku; wyłączenie to nie dotyczy emerytury lub renty. W przypadku osiągania dochodów z gospodarstwa rolnego, zasiłek wychowawczy przysługuje, jeżeli na osobę w rodzinie przypada nie więcej niż 1 ha przeliczeniowy. Wskazać także należy, że ustawa o zasiłkach rodzinnych nie zawierała w swojej treści wymagań, które wprowadzał do ustawy o świadczeniach rodzinnych art. 5 ust 8a pkt 1 dodany przez art., 27 pkt 3 lit c ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ( Dz. U. z 2005 r. nr 86, poz. 732 ), a stanowiący, że ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego. Z zaświadczenia z Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] r. wynika, że skarżąca jest współwłaścicielem w 3/32 gospodarstwa rolnego o powierzchni 21,6100 ha fizycznych co stanowi 18,28 ha przeliczeniowych. Faktu bycia właścicielem gospodarstwa rolnego o w/w powierzchni skarżąca od początku postępowania administracyjnego nie kwestionuje, a wątpliwości budzi jedynie fakt czy skarżąca (z rodziną) osiągała dochody z gospodarstwa rolnego, a tym samym czy utrzymywała się z gospodarstwa rolnego w okresie, który udokumentowała składając wniosek o świadczenie. Zdaniem Sądu to organy administracji rozstrzygając przedmiotową sprawę winny przede wszystkim ustalić i rozważyć, stosownie do treści art. 7 i 77 kpa, czy skarżąca, która stała się w drodze dziedziczenia współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, oddanego w dzierżawę, jest osobą osiągającą dochody z gospodarstwa rolnego, (utrzymującą się z gospodarstwa rolnego - art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W ocenie Sądu tak nie jest. Zarówno w ustawie o zasiłkach rodzinnych, jak i ustawie o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nie sprecyzował co należy rozumieć pod pojęciem "utrzymuje się z gospodarstwa rolnego", czy też "osiągać dochody z gospodarstwa rolnego" . Pojęcie "utrzymywać się" w języku polskim, zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego, oznacza: zaspokoić swoje potrzeby życiowe, wyżywić się... (Wyd. Naukowe PWN Warszawa 1979, tom III, s.635). Zaś pojęcie "osiągać" oznacza: uzyskiwać coś, zdobywać, otrzymywać.. (Wyd. Naukowe PWN Warszawa 1979, tom II, s.548). W związku z tym, w ocenie Sądu, na potrzeby niniejszej sprawy należy przyjąć, iż wyżej wskazane pojęcia oznaczać będą prowadzenie gospodarstwa rolnego i uzyskiwanie tą drogą środków utrzymania, a nie tylko fakt samego bycia współwłaścicielem gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że przy obliczaniu dochodu rodziny dla ustalenia prawa do zasiłku wychowawczego dochód z gospodarstwa rolnego może zostać ustalony tylko wobec właściciela/posiadacza gospodarstwa rolnego, gdy stanowi ono rzeczywiście źródło dochodów rodziny. Natomiast właściciel oddając rzecz w posiadanie zależne traci bezpośrednią władzę nad rzeczą i choć nie traci władztwa w znaczeniu prawnym, to jednak w ujęciu faktycznym prawo do korzystania z rzeczy i pobierania z niej pożytków przechodzi na posiadacza zależnego (np. dzierżawcę lub mającego inne prawo, z którym wiąże się określone władztwo nad cudzą rzeczą). Inna wykładnia niż zaprezentowana przez Sąd nie jest właściwa. Jeżeli wolą ustawodawcy byłoby przyjęcie koncepcji, iż samo bycie właścicielem lub posiadaczem gospodarstwa rolnego powoduje obliczenie w sposób ryczałtowy dochodu z tego gospodarstwa zostałoby to wyrażone wprost w ustawie. Natomiast używając sformułowania "utrzymywać się", "osiągać dochody" ustawodawca wskazał na faktyczne uzyskiwanie dochodów z gospodarstwa rolnego, a nie na sam fakt posiadania tytułu prawnego do niego. Ponadto wskazać trzeba, iż odmienna wykładnia może skutkować wnioskiem, iż oprócz dochodu zryczałtowanego z gospodarstwa rolnego strona skarżąca uzyskuje dochód tytułem czynszu za dzierżawę tego gospodarstwa. Takie rozumowanie może doprowadzić do sytuacji, iż wnioskodawca, który faktycznie nie utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, a posiada np. wyłącznie niski dochód z tytułu czynszu za dzierżawę, nigdy nie spełni kryteriów do otrzymania zasiłku wychowawczego. Organy administracyjne nie rozważyły w ogóle wskazanej przesłanki uznając w zamian, błędnie, że skoro skarżąca jest współwłaścicielem gruntów rolnych, to obliczając dochody jej rodziny do dochodu osiągniętego przez jej męża S. B. należy dodać szacunkowy dochód z gospodarstwa rolnego. Doprowadziło to w konsekwencji do automatycznego ustalenia wysokości dochodu rodziny skarżącej, bez zbadania, czy wnioskodawczyni mimo posiadanego tytułu prawnego uzyskuje dzięki temu jakiekolwiek dochody. Skarżąca twierdziła konsekwentnie w toku postępowania administracyjnego, w skardze oraz do protokołu w trakcie rozprawy, że gospodarstwo odziedziczyła po mamie wraz z ojcem i rodzeństwem, a umowa dzierżawy została zawarta przez ojca. Ponadto na rozprawie skarżąca podkreśliła, że organ administracji w trakcie całego postępowania nie zażądał żadnych informacji dotyczących formy dzierżawy, okresu na jaki została zawarta czy też zgłoszenia dzierżawy w KRUS. Organy administracji winny sprawdzić, czy rodzina osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne utrzymuje się z gospodarstwa rolnego. W sprawach takich jak niniejsza organy administracyjne weryfikując wniosek obowiązane są ustalić, czy gospodarstwo rolne jest dla jego właściciela rzeczywiście źródłem dochodu. Należy również wziąć pod uwagę skutki prawne, jakie wywołało przekazanie w dzierżawę gospodarstwa rolnego na podstawie umowy, która spełnia bądź nie spełnia wymogów określonych w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników. Na marginesie Sąd zauważa, że – niezależnie od uchybień wytkniętych wyżej – organy administracji wadliwie zinterpretowały przepisy art. 15b ustawy o zasiłkach. Jakkolwiek art. 15b ust. 2 wymienionej ustawy głosił, że zasiłek wychowawczy przysługiwał jeżeli na osobę w rodzinie przypadał nie więcej niż 1ha przeliczeniowy zaś art. 15b ust. 4-4a, że przeciętny miesięczny dochód na osobę w rodzinie uprawnionego nie mógł przekraczać 548 zł., to brak podstaw do łączenia ze sobą powyższych przepisów. Tymczasem organy wyliczyły dla potrzeb postępowania, że z 1,71 ha przeliczeniowego rodzina wnioskodawczyni osiągała dochód 937,08 zł miesięcznie, podczas gdy Prezes Głównego Urzędu Statystycznego w obwieszczeniu z dnia 29 października 2002 r. (Dz. Urz. GUS nr 12 poz. 84) wskazał, że przeciętny miesięczny dochód z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego wynosił w 2001 roku 1030 zł. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny ustalić, czy skarżąca utrzymywała się z gospodarstwa rolnego w okresie, którego dotyczył wniosek składany w dniu 05 czerwca 2002 r. Ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Gminy [...] uchylił decyzję z dnia [...] r. przyznającą M. B. zasiłek wychowawczy, a więc powstał (ponownie) taki stan prawny, w którym wniosek M. B. z dnia [...] r. o ustalenie uprawnień do zasiłku wychowawczego winien zostać ponownie rozpatrzony. Zatem dopiero po precyzyjnym dokonaniu w/w ustaleń, organ administracji, przy spełnieniu określonych warunków, ma obowiązek decyzją wnioskowane świadczenie w określonej wysokości przyznać, bądź w przypadku nie spełnienia warunków do przyznania świadczenia ma obowiązek wydać decyzję o odmowie jego przyznania (a w konsekwencji zobowiązać stronę do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia – art. 30, 62 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W związku z powyższym, wobec naruszenia przez organy administracji prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję organu I instancji. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ E. Makosz-Frymus mb