IV SA/Po 744/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant Sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. P., P. P. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę w całości Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 nr [...] Starosta R. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę S. Sp. z o.o. Sp. K z siedzibą przy ul.W.w R. na budowę elektrowni wiatrowej "[...]" o mocy do 3MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. gruntu [...] położonej w S.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył : 4 egzemplarze projektu budowlanego z opiniami i uzgodnieniami, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, postanowienie RDOŚ wyrażające opinię o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Lokalizacja obiektu została ustalona na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, a teren lokalizacji wraz z otaczającym obszarem nie jest objęty żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ stwierdził, że wyznaczenie obszaru oddziaływania siłowni wiatrowych jest tożsame z obszarem, z zakazem zabudowy obiektami przeznaczonymi na pobyt stały ludzi, co bezpośrednio wpływa na ograniczenie w zagospodarowaniu tego terenu jednocześnie ograniczając prawo własności właścicieli gruntów. Wobec tego realizacja przedmiotowego obiektu naruszy konstytucyjne prawo własności. Odwołanie od tej decyzji złożył inwestor zarzucając naruszenie szeregu zasad postępowania administracyjnego i domagając się uchylenia przedmiotowej decyzji. Wojewoda W. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 35 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji powinien więc zbadać, czy decyzja z dnia [...] grudnia 2013r. o warunkach zabudowy występuje w obrocie prawnym i czy zamierzenie jest zgodne z ustaleniami tej decyzji. Taki obowiązek nakłada art.35 ust.1 pkt 1 p.b. W sytuacji, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania inwestor wykona nałożone przepisami prawa budowlanego obowiązki związane z wydaniem decyzji pozwolenia na budowę, organ nie ma podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie ma bowiem charakteru uznaniowego. Skargę na przedmiotową decyzję Wojewody W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli M. R., A.N., M. S., P. S., A. . i P.P. reprezentowani przez pełnomocnika, domagając się uchylenia decyzji Wojewody. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie normy art. 136 kpa poprzez jego niezastosowanie; 2. naruszenie normy art. 138 §21 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie; 3. naruszenie normy art. 64 w zw. z art.55 u.p.z.p. poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że występowanie w obrocie prawnym ważnej decyzji o warunkach zabudowy przesądza o obowiązku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę M.R., A. N., M. S. i P. S., z uwagi na brak uiszczenia opłaty sądowej (k.102 -103). W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowego zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi, w ocenie Sądu organ nie dopuścił się naruszenia art.138 § 2 i 136 k.p.a. Podstawowe znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy ma treść art.138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższa regulacja wyodrębnia dwie przesłanki wydania decyzji przez organ odwoławczy, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji , a mianowicie : a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 2279/13). W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art.15 k.p.a., a doprecyzowaną w art.127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. Stąd decyzja kasacyjna, o której mowa w art.138 § 2 k.p.a., nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art.138 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art.138 § 2 k.p.a. Dokonując wykładni art.138 § 2 k.p.a., należy uwzględnić również jego związek z art.136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwołaczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art.136 k.p.a.), to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. Ponadto zwrócić należy uwagę, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jest działanie organów na podstawie przepisów prawa (art.6 k.p.a.), a więc organy zawsze zobowiązane są uwzględnić zmianę stanu prawnego, jaka następuje w toku postępowania i orzekać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Oczywiście nie oznacza to, że w każdym przypadku organy orzekają na podstawie przepisów nowych czy znowelizowanych, bowiem odmienny sposób stosowania przepisów może wynikać z odpowiednich norm intertemporalnych. W przypadku zmiany stanu prawnego, która następuje między wydaniem decyzji organu I instancji, a rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy, zasada dwuinstancyjności, w braku odpowiednich przepisów intertemporalnych, nakłada na organ II instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy i wydania jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art.138 § 1 pkt 1-3 k.p.a., z uwzględnieniem nowych bądź znowelizowanych przepisów. Natomiast uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art.138 § 2 k.p.a. jest możliwe tylko wówczas, gdy na skutek uchybień organu I instancji, bądź na skutek zmiany stanu prawnego, konieczne jest wyjaśnienie sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014r., sygn. akt II OK 2762/12). W świetle powyższego uznać należy, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do czynienia jakichkolwiek nowych ustaleń, które nie były w ogóle przedmiotem rozważań organu I instancji. Zatem odnosząc się do zarzutów skargi, w ocenie Sądu organ II instancji nie dopuścił się naruszenia art.138 i 136 kpa. W przedmiotowej sprawie zachodziła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działek sąsiednich objętych zasięgiem elektrowni wiatrowej, a ponadto konieczność dokonania zgodności postanowień projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, czego organ I instancji w ogóle nie uczynił. Należy podkreślić, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały określone w tej decyzji. Organ architektoniczno-budowlany jest związany również przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia wymienionych decyzji. Z uwagi na wymieniony zakres wymaganego dodatkowego postępowania dowodowego i wyjaśniającego przekraczający ramy postępowania odwoławczego nie możliwe było skorzystanie przez organ II instancji z dyspozycji art.136 kpa. Jak słusznie ten organ zauważył, wyręczenie organu I instancji w przeprowadzeniu w tak szerokim zakresie wymaganego postępowania dowodowego prowadziłoby do naruszenia art.136 kpa, art.138 § 2 kpa i art.15 kpa. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm.), skargę oddalił