IV SA/Po 746/05

Dnia 14 września 2006r.r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) NSA Ewa Makosz - Frymus WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska ref.-staż Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 września 2006 r. sprawę ze skargi na decyzję z dnia nr w przedmiocie M. Ł. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] [...] r. [...] dodatku do zasiłku rodzinnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Makosz-Frymus W dniu [...] r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. – Działu Realizacji Świadczeń Rodzinnych wpłynął wniosek M.L. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Wnioskodawczyni wnosiła o przyznanie zasiłku rodzinnego na córkę P. oraz dodatku z tytułu opieki nad tym dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Podała, że jej rodzina składa się z trzech osób, a dochód jej i męża w [...] roku wyniósł [...] zł. Do wniosku M.L. załączyła dokumentacje dotycząca umowy o pracę, którą zawarła z W.S. – właścicielką firmy "[...]" w Ch., w tym pisemne wypowiedzenie tej umowy z dniem [...] r. na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy Kodeks pracy oraz odpis wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] r., którym wniesione przez nią powództwo o ustalenie, odszkodowanie i sprostowanie świadectwa pracy zostało oddalone. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. Zastępca Kierownika Działu ds. Realizacji Świadczeń Rodzinnych przyznał wnioskodawczyni zasiłek rodzinny na córkę P.L. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] r. do [...] r. Rozstrzygnięcia w przedmiocie wnioskowanego dodatku do zasiłku rodzinnego decyzja ta nie zawierała. Decyzja została stronie doręczona za pośrednictwem poczty w dniu [...] r., co dokumentuje załączone do akt sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru. Pismem z dnia [...] r., które do MOPR w P. wpłynęło w dniu [...] r., M.L. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o "ponowne rozpatrzenie wniosku o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego – wychowawcze". Podniosła, że oboje z mężem są bardzo trudnej sytuacji materialnej. Podkreśliła, że pracowała około [...] lat, a od [...] miesiąca ciąży była na zwolnieniu lekarskim. Stwierdziła, że w swojej ocenie spełnia warunki do uzyskania dodatku. Wyjaśniła także, iż w połowie czerwca było w MOPR i pracownik socjalny poinformował ją, iż aby otrzymać wnioskowany dodatek musi przedłożyć zaświadczenie od pracodawcy, że udziela jej urlopu wychowawczego, natomiast pracownik przyjmujący wniosku powiedział, że zaświadczenie takie nie jest już konieczne bowiem zmieniły się kryteria i obecnie wystarczy by miała przepracowane pół roku. Decyzja z dnia [...] r. nr [...] wyżej wskazany organ I instancji odmówił przyznania wnioskodawczyni dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W uzasadnieniu decyzji podjętej na podstawie art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228 poz. 2255 ze zm.) organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni z dniem [...] r. została zwolniona z powodu ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych, bez zachowania okresu wypowiedzenia umowy o pracę zawartej w dniu [...] r., a bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego pozostawała w zatrudnieniu przez okres krótszy niż [...] miesięcy. Decyzja została M.L. doręczona wraz z prawidłowym pouczeniem o sposobie jej zaskarżenia. Przy piśmie z dnia [...] r. organ I instancji przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. pismo M.L. z dnia [...] r., wskazując, iż jest to odwołanie od decyzji z dnia [...] r. Organ przesłał także akta sprawy dotyczące tej decyzji. W piśmie przewodnim wyszczególniono, że przedmiotem odwołania jest decyzja przyznająca zasiłek rodzinny. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r., wydaną w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że strona nie udowodniła, iż uzyskała prawo do urlopu wychowawczego, co uniemożliwia uzyskanie – zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawa do wnioskowanego dodatku do zasiłku rodzinnego. W skardze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca zwróciła się o ponowne rozpatrzenie wniosku o dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w czasie korzystania z urlopu wychowawczego, twierdząc, że spełnia przesłanki do uzyskania tego świadczenia. Wskazała także na trudna sytuacje materialna jej rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przeprowadzonej przez tut. Sąd w dniu [...] r. skarżąca oświadczyła, iż nie składała drugiego odwołania w sprawie przedmiotowego dodatku do zasiłku poza tym, które złożyła przy piśmie z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, lecz z innych przyczyn, aniżeli wskazano w jej treści. Rolą Sądu jest kontrola zaskarżonego orzeczenia z prawem. Sąd sprawując kontrolę sprawdza, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego a także, czy postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami proceduralnymi. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wydając zaskarżoną decyzję dopuściło się rażącego naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1060 ze zm.), zaskarżona decyzję wydano bowiem w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez stronę skarżącą po otrzymaniu decyzji organu I instancji z dnia [...] r., przy równoczesnym braku zaskarżenia w ustawowym terminie decyzji wydanej przez organ I instancji w dniu [...] r., wydanej w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego. Zważyć należy, iż skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na jednym, przeznaczonym do tego formularzu, w dniu [...] r. Organ I instancji rozpatrzył wniosek w ten sposób, że wydał w odstępie miesiąca dwie decyzje - pierwszą decyzją, z dnia [...] r., przyznał stronie prawo do zasiłku rodzinnego, natomiast drugą decyzją, z dnia [...] r., odmówił przyznania wnioskowanego dodatku do zasiłku rodzinnego. Kierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. pismo skarżącej z dnia [...] r. wpłynęło do organu I instancji w terminie właściwym do zaskarżenia decyzji z dnia [...] r., przy czym istotnym jest, ze decyzja ta była dla strony korzystna, bowiem wnioskowany zasiłek rodzinny został jej przyznany. Decyzja ta nie rozstrzygała natomiast wniosku o przyznanie wnioskowanego przez stronę dodatku do zasiłku rodzinnego, stąd strona mogła wnioskować, iż odmówiono jej przyznania przedmiotowego dodatku. Jednocześnie w treści tego pisma nie strona nie użyła zwrotu "odwołanie", zwróciła się natomiast do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji z dnia [...] r.) z prośbą o ponowne rozpatrzenie jej wniosku. W tych okolicznościach uznać należy, iż po wpłynięciu pisma strony z dnia [...] r. organ I instancji zobligowany był ją poinformować, iż w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego wyda odrębną decyzję, którą w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku, strona będzie mogła zaskarżyć, zaś pismu z dnia [...] r. nadać bieg - przesyłając je do wskazanego w nim adresata. Wskazanej informacji stronie nie przekazano, doręczono jej natomiast wydaną w dniu [...] r. decyzję o odmowie przyznania wnioskowanego dodatku. Nadano jednocześnie bieg pismo z dnia [...] r., przekazując je organowi II instancji wraz z aktami sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] r. Powyższe zachowanie organu I instancji mogło wywołać u skarżącej mylne przeświadczenie, iż jej pismo z dnia [...] r. było wystarczające, do skutecznego zaskarżenia decyzji z dnia [...] r. Tymczasem zgodnie z art. 129 §2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji (...). Tym samym, aby skutecznie zaskarżyć decyzję z dnia [...] r., skarżąca musiałaby wnieść odwołanie w terminie czternastu dni od otrzymania tej decyzji. Pismo strony z dnia [...] r., a więc wniesione przed datą wydania tej decyzji, nie może zostać uznane za odwołanie od niej, choć dotyczy wniosku o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego. Tym samym zaskarżona decyzja, która wydana została po rozpoznaniu tego pisma jako odwołania od decyzji z dnia [...] r., narusza przepis art. 129 §2 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a. oznacza bowiem rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym w sytuacji, gdy w ustawowym terminie do zaskarżenia decyzji stosownego odwołania strona nie złożyła, tym samym oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a więc decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (por. wyrok NSA z dnia 10.09.2001 r. sygn. akt II SA 1866/00 LEX nr 55303). W tej sytuacji wyczerpana została dyspozycja art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Wyjaśnić również należy, iż zarówno w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w świetle doktryny, decyzja organu odwoławczego, która rozstrzyga o decyzji organu I instancji nie będącej przedmiotem odwołania, jest wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 17.09.1990 r. sygn. III SA 647/90 Wspólnota 1991/36/21; wyrok NSA z 25.05.1984r., sygn. II SA 2048/83, ONSA 1984/1/51, B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz" Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 744). Podkreślić także należy, że organ odwoławczy nie może działać z urzędu ponieważ to właśnie strona przez złożenie w sposób prawidłowy odwołania, nadaje organowi wyższego stopnia charakter organu odwoławczego w danej sprawie. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z tych wszystkich uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji są określone enumeratywnie w art. 156 §1 k.p.a., choć z uwagi na treść art. 156 §1 pkt 7 tej ustawy katalog ten nie ma charakteru zamkniętego. Nie są oparte na uznaniu, stąd ich ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba że zachodzi sytuacja z art. 156 §2 omawianej ustawy (M.Jaśkowska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wyd. Zakamycze 2005, str. 942). Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może ono mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób bezsporny dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wyliczonych w art. 156 §1 wymienionej ustawy. Z taką sytuacją w ocenie Sądu mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 2 wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Przepisu art. 152 tej ustawy nie zastosowano wobec negatywnego charakteru rozstrzygnięcia podlegającego weryfikacji w niniejszym postępowaniu. W ocenie Sądu wraz z wydaniem decyzji z dnia [...] r. i brakiem poinformowania strony o planowanym późniejszym wydaniu decyzji w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego, organ I instancji naruszył art. 9 k.p.a. zobowiązujący organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wspomniane naruszenie przez organ I instancji jednej z zasad postępowania administracyjnego nie jest jednak na tyle istotne, aby decyzja organu I instancji z dnia [...] r. nie mogła się, z tego konkretnego powodu, ostać. Stanowi natomiast przesłankę uzasadniającą przywrócenie M.L. terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] r. Wobec treści zarzutów skargi, które odnoszą się do merytorycznej oceny prawa strony do przedmiotowego dodatku do zasiłku rodzinnego Sąd zobligowany jest wyjaśnić, iż treść niniejszego wyroku uniemożliwia przeprowadzenie takiej oceny w niniejszym postępowaniu. Będzie to możliwe dopiero w sytuacji, gdy stronie zostanie przywrócony termin do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] r., odwołanie takie strona złoży, zostanie ono rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a wydaną przyszłą decyzję tego organu strona zaskarży. Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zwróci się do M.L. z zapytaniem, czy wobec otrzymania decyzji z dnia [...] r. żąda rozpatrzenia jej pisma z dnia [...] r. jako odwołania od decyzji z dnia [...] r. oraz pouczy ją o prawie i sposobie złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] r. Nr [...] o odmowie przyznania wnioskowanego dodatku do zasiłku rodzinnego. /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/E. Makosz-Frymus jf