IV SA/Po 750/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi S.P. S.A. w P. na postanowienie Wojewody W. z dnia [...] maja [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Postanowieniem z [...] marca 2014 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] marca 2014 r.) Prezydent Miasta P. (dalej Prezydent albo organ I instancji) działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 i 3 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa) zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zespołu obejmującego zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową (m. in. funkcję: biurową, handlową, hotelową i gastronomiczną, budynki o charakterze publicznym np. szkoła, przedszkole, przychodnia, biblioteka, ośrodek sportowy) wraz z garażami podziemnymi oraz infrastrukturą techniczną (m. in. drogi wewnętrzne, ścieżki rowerowe, parkingi, sztuczne kanały wodne, zbiorniki retencyjne wód opadowych, przepompownia ścieków) przewidzianej do realizacji na terenie działek nr [...] i [...], ark. [...], obręb Rataje oraz nr [...] i [...], ark. [...], obręb S., położonych w P. przy ul. S. [...] i [...] dla etapu I: budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych [...] z garażami podziemnymi i usługami w parterach budynków wraz z infrastrukturą techniczną, w tym drogi, place, chodniki, miejsca i zatoki postojowe, sieci uzbrojenia terenu (wodociągowej cieplnej kanalizacyjnej sanitarnej z przepompownią ścieków, deszczowej i drenarskiej, oświetleniowej drogowej), konstrukcje oporowe dróg wraz ze skarpami, nasypami i wzmocnieniami gruntu, z wniosku firmy S. Sp. z o.o. (dalej inwestor). W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że rozpatrzenie sprawy oraz wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewodę, w związku z wniesionym przez inwestora dnia [...] marca 2014 r. zażaleniem na pismo z [...] marca 2014 r. Zażaleniem z [...] kwietnia 2014 r. inwestor zaskarżył postanowienie z [...] marca 2014 r. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające kluczowy wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 6 kpa przez przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu administracji publicznej II instancji wydane na skutek wniesienia zażalenia w ramach danej sprawy (i to na postanowienie o odmowie zawieszenia z uwagi na brak zagadnienia wstępnego) samo stanowi rozstrzygnięcie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a jako takie może stanowić podstawę do zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z [...] maja 2014 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] maja 2014 r.) Wojewoda W. (dalej Wojewoda albo organ II instancji) działając w oparciu o art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa uchylił postanowienie z [...] stycznia 2014 r. w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ I instancji zawiesił postępowanie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa z tej przyczyny, że uzależnił wydanie przez siebie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewodę, w związku z rozpatrzeniem zażalenia inwestora na pismo z dnia [...] marca 2014 r. stanowiące postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Rozpatrzenie przez organ II instancji administracji architektoniczno-budowlanej zażalenia inwestora na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w ww. sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania. Kwestia rozstrzygnięcia przez Wojewodę tego zażalenia nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) z [...] czerwca 2014 r. S.-P. S.A. (dalej skarżący) zaskarżając postanowienie z [...] maja 2014 r. w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy art. 94 §1 pkt 4 kpa przez jego błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę toczącego się przed Prezydentem. Skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia z [...] maja 2014 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania skarżący wyjaśnił, że dnia [...] grudnia 2013 r. Prezydent wszczął postępowanie administracyjne z wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę zespołu obejmującego zabudowę mieszkaniową, wielorodzinną i usługową wraz z garażami podziemnymi oraz infrastrukturą techniczną przewidzianej do realizacji na terenie działek nr [...] i [...], ark. [...], obręb R. oraz nr [...] i [...], ark. [...], obręb S., położonych w P. przy ul. S. [...] i [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o zawieszenie tego postępowania ze względu na postępowanie sądowoadministracyjne toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w P. (II SA/Po 17/14) co do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej SKO albo Kolegium) z dnia 1 października 2013 r. ([...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wskazana decyzja o warunkach zabudowy nr [...] została dołączona przez wnioskodawcę do podania o wydanie pozwolenia na budowę. Z kolei pismem z dnia [...] lutego 2014 r. M. P. Sp. z o. o. wniosła o zawieszenie niniejszego postępowania ze względu na wyrok wydany w dniu [...] listopada 2013 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny, uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P., w którym oddalono skargę M. P. Sp. z o. o. na decyzję SKO o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...].08.2011 r. ([...]). Wskutek uchylenia ww. wyroku aktualnie przed WSA w Poznaniu toczy się ponownie postępowanie sądowoadministracyjne (II SA/Po 190/14) co do decyzji SKO w Poznaniu o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] sierpnia 2011 r. ([...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta w P. z dnia [...] maja 2011 r. ([...]). Po rozpoznaniu ww. wniosków, Prezydent stwierdził, że powoływane przez strony okoliczności nie mogą stanowić podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Stanowisko to wyraził w formie pisma z dnia [...] marca 2014 r. skierowanego do skarżącego oraz M. P. Sp. z o. o. W dniu [...] marca 2014 r. od opisanego rozstrzygnięcia, jako mającego wszystkie niezbędne elementy postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, zażalenie wniósł skarżący. W związku z powyższym Prezydent wydał postanowienie z dnia [...] marca 2014 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę wskazując, że rozpoznanie ww. zażalenia ma charakter prejudycjalny. Postanowienie powyższe zaskarżył inwestor. W wyniku jego rozpoznania Wojewoda wydał zaskarżone postanowienie, którym uchylił postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie w tym zakresie. Skarżący nie zgadza się z takim rozstrzygnięciem, gdyż uznaje, że kwestia dopuszczalności zawieszenia postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę ma charakter prejudycjalny. Wbrew twierdzeniom organu II instancji jest to czynnik, który ma wpływ na wynik tego postępowania. Wojewoda rozpoznając zażalenie skarżącego z dnia [...] marca 2014 r. nie wypowiedział się merytorycznie co do argumentacji zaprezentowanej w zażaleniu, ale stwierdził jego niedopuszczalność. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone przez skarżącego do WSA skargą z dnia [...] maja 2014 r. (k. 4-7 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z [...] lipca 2014 r., nr [...] Wojewoda wniósł o jej oddalenie (k. 29-30 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli sprawowanej pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu było postanowienie Wojewody z [...] maja 2014 r. o uchyleniu postanowienia Prezydenta z [...] marca 2014 r. i umorzeniu postępowania prowadzonego przed organem I instancji co do zawieszenia postępowania administracyjnego. Prezydent zawieszając postanowieniem z [...] marca 2014 r. postępowanie prowadzone w przedmiocie pozwolenia na budowę jako podstawę prawną zapadłego rozstrzygnięcia wskazał art. 97 §1 pkt 4 kpa, który obliguje organ administracji do zawieszenia prowadzonego postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o jakim mowa w cytowanym przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 89). Przy tym, jak trafnie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, baza orzeczeń NSA, organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde – zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony – zakończenie postępowania administracyjnego. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie i doktrynie, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i które może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego (por.: wyrok NSA z 30.03.1983 r., I SA/1796/82, ONSA 1983, nr 1 poz. 21; wyrok NSA z 17.03.1988 r., SAB/Gd 14/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 41; wyrok WSA z 15.03.2012 r., II SA/Wa 2282/11, CBOSA; wyrok WSA z 22.10.2014 r., IV SA/Po 556/14, CBOSA; podobnie: G. Łaszczyca, Zawieszenie..., s. 100–101, przyp. 268), w szczególności zaś dylematów dotyczących prawidłowej wykładni określonych przepisów prawa lub ich właściwej subsumpcji. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda prawidłowo uznał, że w prowadzonym postępowaniu nie zaistniało zagadnienie wstępne, które obligowałoby do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 §1 pkt 4 kpa. Zagadnieniem tym nie było rozpatrzenie zażalenia wniesionego dnia 19 marca 2014 r. przez skarżącego od pisma z 7 marca 2014 r. nr UA-VIII-A12.6740.3440.2013, w którym Kierownik Oddziału Architektury Urzędu Miasta Poznania zawiadomił skarżącego oraz M. P. Sp. z o.o. o braku podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zespołu mieszkaniowego przy ul. S. w P. Jak wyjaśnił Wojewoda w uzasadnieniu postanowienia z [...] maja 2014 r., rozpatrzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zażalenia skarżącego od pisma informującego o braku podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w żaden sposób nie może stanowić zagadnienia wstępnego dla postępowania prowadzonego przez Prezydenta w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Poza tym, rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że prawomocnym wyrokiem z [...] września 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 550/14, oddalono skargę na postanowienie Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia od pisma z [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu tego wyroku WSA przyjął, że pismo informujące o braku podstaw do zawieszenia postępowania nie mogło zostać potraktowane jako postanowienie i z tego powodu wniesione od niego zażalenie należało uznać za niedopuszczalne. Poza tym, zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w świetle aktualnie obowiązującego brzmienia art. 101 § 3 kpa jest niedopuszczalne. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd pozostawał z mocy art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) związany oceną legalności postanowienia Wojewody z 10 kwietnia 2014 r. Wniesienie przez skarżącego zażalenia na pismo z 7 marca 2014 r. nie powinno wobec tego doprowadzić do zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze Sąd działając w oparciu o art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.