IV SA/Po 750/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia M. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Stowarzyszenia M. z siedzibą w B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu sprawy z odwołania Stowarzyszenia M. z siedzibą w B. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 22 lipca 2022 roku nr [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku B. B., przewidzianej do realizacji na działkach nr ewid.[...] (część), [...] (część), obręb B. w miejscowości B. na Placu [...], działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości W uzasadnieniu SKO wskazało, że decyzją z dnia 22 lipca 2022 roku ([...]) Burmistrz Miasta i Gminy B., po rozpatrzeniu wniosku B. B., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku B. B., przewidzianej do realizacji na działkach nr ewid.[...] (część), [...] (część), obręb B. w miejscowości B. na Placu [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Stowarzyszenie M. z siedzibą w B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanej inwestycji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niezastosowanie i wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu zaskarżonej decyzji pomimo, że rozbudowa budynku spowoduje uszczerbek dla wartości zabytku; art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w sprawach ważnych dla gminy powinny być przeprowadzone konsultacje społeczne mające na celu uzgodnienie z mieszkańcami projektu ewentualnej rozbudowy budynku; art. 2 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie działań przez organ mających na celu ochronę starodrzewu; art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych jakoby rozbudowa i przebudowa przedmiotowego budynku nie naruszała jego zabytkowych walorów. Nadto wniesiono o przeprowadzenie rozprawy oraz powołanie świadków na okoliczność wysokiego ryzyka nieuszanowania walorów zabytkowego układu urbanistycznego i starodrzewu w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja pozostanie w niezmienionej treści. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu sprawy stwierdziło, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i przedstawiło argumentacje na poparcie swego stanowiska. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez Stowarzyszenie M. z siedzibą w B.. Decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a) naruszenie art. 4 pkt 2) i 3) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo że rozbudowa budynku spowoduje uszczerbek dla wartości zabytku; b) naruszenie art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w sprawach ważnych dla gminy powinny być przeprowadzone konsultacje społeczne, mające na celu uzgodnienie z mieszkańcami projekt ewentualnej rozbudowy budynku; c) naruszenie art. 2 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie działań mających na celu ochronę starodrzewu; 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych jakoby rozbudowa i przebudowa przedmiotowego budynku nie naruszy jego zabytkowych walorów, a zabytkowy układ urbanistyczny pozostanie bez zmian; b) naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że SKO nie ma kompetencji do oceny postanowienia Powiatowego Inspektora Zabytków, podczas gdy jedyną drogą zaskarżenia tego postanowienia było jego zaskarżenie w odwołaniu od decyzji organu I instancji; c) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji odniesienia się do twierdzeń skarżącego w zakresie skarżenia postanowienia Starosty P. nr [...] z dnia 1 czerwca 2022 roku; d) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy udowodniono okoliczność, iż rozbudowa i przebudowa przedmiotowego budynku nie naruszy jego zabytkowych walorów, a zabytkowy układ urbanistyczny pozostanie bez zmian; e) naruszenie art. 86 k.p.a. poprzez nieprzesłuchanie strony w osobach W. D. i W. A. - członków Stowarzyszenia M. , pomimo że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nie rozważył w pełni, jakie ryzyko niesie ze sobą decyzja organu I instancji w kwestii nieuszanowania walorów zabytkowego układu urbanistycznego i starodrzewu; f) naruszenie art. 89 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji rozprawy, która pozwoliłaby na zrozumienie, w jaki sposób rozbudowa i przebudowa przedmiotowego budynku naruszy walory zabytkowego układu urbanistycznego i starodrzewu; g) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 p.p.s.a powinien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozważenie uchylenia w całości decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 13 stycznia 2023 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Zaskarżona decyzja nie może się ostać, z uwagi na jej wadę skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W myśl natomiast art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W świetle powyższych rozważań wskazać należy, że decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona skarżącemu stowarzyszeniu dnia 26 lipca 2022 r. (k. 31 akt administracyjnych organu I instancji). Odwołanie od przedmiotowej decyzji skarżące stowarzyszenie złożyło w dniu 10 sierpnia 2022 r. (data stempla UMiG B. oraz data samego pisma - k. 3 akt administracyjnych organu II instancji), a więc z uchybieniem terminu do jego wniesienia, określonym w art. 129 § 2 k.p.a., który upłynął z dniem 9 sierpnia 2022 r. W świetle takiego ustalenia, postępowanie wstępne organu odwoławczego związane z wniesieniem przez skarżącego odwołania winno zakończyć się wydaniem postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. Decyzja bowiem organu I instancji, po bezskutecznym upływie terminu określonego art. 129 § 2 k.p.a. stała się ostateczna i nie mogła być przedmiotem postępowania odwoławczego bez zastosowania procedur określonych art. 58 k.p.a. Skoro procedura tak nie została uruchomiona, SKO nie było organem uprawnionym do rozpoznania odwołania. Wynika to z faktu, że tylko odwołanie wniesione przez uprawniony podmiot z zachowaniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. wywołuje skutek w postaci dewolucji uprawnień do rozpoznania sprawy przez organ wyższej instancji. W ugruntowanym poglądzie, zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. (B. Adamiak J. Borkowski Postępowanie administracyjne str. 576, a także uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r. sygn. akt OPS 11/98, ONSA 1999/1/4). Jak wskazano na wstępie, z mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., sąd stwierdza nieważność decyzji. Wystąpienie podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, której wydanie w ustalonym stanie faktycznym było niedopuszczalne z podanych wyżej przyczyn oznacza, że Sąd nie ma możliwości odniesienia się do zarzutów formułowanych pod jej adresem. W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając uiszczony wpis sądowy w kwocie 500 zł.