IV SA/Po 759/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Zdzisław [...] (zwany dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego (zwanego dalej: Wojewoda) z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] orzekającą o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] (zwanego dalej: Starosta) z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm., zwanej dalej: ustawa o promocji zatrudnienia). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Starosta, na podstawie art. 9 ust. 1 pkt. 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt. 2, oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej: Kpa) odmówił przyznania skarżącemu prawa do zasiłku. Organ ustalił następujący stan faktyczny w sprawie. W dniu [...] stycznia 2014 r. skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy. Decyzją z tego samego dnia Starosta orzekł o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Na skutek odwołania się skarżącego od powyższej decyzji Wojewoda, decyzją z [...] marca 2014 r. uchylił decyzję organu I instancji - w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W związku z wytycznymi organu odwoławczego organ I instancji, pismem z dnia [...] marca 2014 r. zwrócił się do skarżącego o przesłanie zaświadczenia stwierdzającego: okres, za który wypłacono ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, wysokość ekwiwalentu oraz czy opłacono od niego składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Organ zwrócił się również do byłego pracodawcy skarżącego o podanie informacji, kiedy skarżący wystąpił z prośbą o wydanie zaświadczenia o zakończeniu pracy. Organ stwierdził, po analizie dokumentacji sprawy i przepisów prawnych, że nie znajduje podstaw do przyznania prawa do zasiłku. Starosta przywołał § 5 ust. 1, § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 12 listopada 2012 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz.U. z 2012 r., poz. 1299, zwanego dalej: Rozporządzeniem) i podniósł, że skarżący nie poinformował organu o przeszkodach uniemożliwiających mu przedłożenie zaświadczenia o zakończeniu pracy i wysokości osiąganego z tego tytułu wynagrodzenia, na które powoływał się w toku sprawy. Zdaniem organu dokumentacja sprawy wskazuje natomiast, że nie istniały przeszkody do uzyskania przez skarżącego zaświadczenia o okresie wykonywania pracy i osiąganym z tego tytułu wynagrodzeniu, poza wynagrodzeniem za miesiąc grudzień 2013 r., wypłaconym według oświadczenia zainteresowanego 10 dnia następnego miesiąca, niezwłocznie po ustaniu pracy. Podniesiono także, że brak informacji o uzyskanym wynagrodzeniu za miesiąc grudzień, nie był przeszkodą w dokonaniu rejestracji, a jedynie w ustaleniu prawa do zasiłku w dniu rejestracji. Po dokonaniu rejestracji bezrobotny ma możliwość uzupełnienia w ciągu 7 dni dokumentacji potwierdzającej jego prawo do zasiłku. Jednocześnie wyjaśnienia pracodawcy wskazują, że skarżący zwrócił się z prośbą o wydanie zaświadczenia w dniu [...] stycznia 2014 r. i tego samego dnia je otrzymał. Według oświadczenia skarżącego natomiast wynika, że o wydanie zaświadczenia zwrócił się telefonicznie w dniu [...] stycznia 2014 r., a po odbiór zaświadczenia zgłosił się w dniu [...] stycznia 2014 r., ponieważ został poinformowany, "że może nie być dyrektora, który ma je podpisać". Organ w tym miejscy wskazał, że przedmiotowe zaświadczenie, jak i pozostałe wydane przez [...] Związek Spółek Wodnych, zostały podpisane przez specjalistę ds. pracowniczych. Kolejno organ odniósł się do kwestii prawidłowości pouczenia skarżącego o tym, jakie warunki należy spełnić do nabycia prawa do zasiłku. Wskazano w tej mierze, że skarżący w dniu poprzedniej rejestracji, tj. dnia [...] stycznia 2013 r., został zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku i pouczony komu prawo to przysługuje, na co wskazuje złożone przez niego oświadczenie o treści "oświadczam, że w przeciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji nie mam przepracowane 365 dni". W świetle powyższego organ doszedł do wniosku, że do rejestracji (jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku) skarżący winien się zgłosić najpóźniej w dniu [...].01.2014 r. W takim przypadku spełniałby warunek posiadania 365 dni wykonywana pracy w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację (od [...] lipca 2012 r. do [...] stycznia 2014 r.). Kolejno organ przedstawił szczegółowe wyliczenia okresu zatrudnienia skarżącego w [...] Związku Spółek Wodnych od [...] lipca 2012 r. do [...] grudnia 2012 r. (w sumie: 156 dni), od [...] czerwca 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. (w sumie: 209 dni), w sumie w ilości 365 dni. Od dnia rejestracji skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy w Poznaniu w dniu [...] stycznia 2014 r. okres 18 miesięcy poprzedzających rejestrację przypada na okres od [...] lipca 2012 r. do [...] stycznia 2014 r. Do okresu uprawniającego do zasiłku zaliczono wykonywanie pracy w [...] Związku Spółek Wodnych od [...] lipca 2012 r. do [...] grudnia 2012 r. tj. 153 dni, oraz od [...] czerwca 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. tj., co dało łącznie 362 dni. W tym miejscu organ wskazał na art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i wywodził, że ustalenia faktyczne i obowiązujące przepisy powodują, że organ nie może przyznać skarżącemu prawa do zasiłku, ponieważ w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji (od 15 lipca 2012 r. do 15 stycznia 2014 r.) skarżący udokumentował łącznie 362 dni zatrudnienia i wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia, zamiast wymaganych 365 dni. Podkreślono również, że ekwiwalent za urlop nie jest okresem aktywności zawodowej lecz rekompensatą za niewykorzystany urlop. W konsekwencji świadczenie to nie powoduje wydłużenia zatrudnienia. W okresie zatrudnienia mieszczą się niewykorzystane dni urlopu wypoczynkowego. Podsumowując organ skonstatował, że przepis art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia zawiera dwie kategorie okresów warunkujących nabycie prawa do zasiłku. Pierwsza - określona w ust. 1 pkt. 2 to okresy różnych form aktywności zawodowej. Druga - ust. 2, to okresy braku aktywności zawodowej. W żadnej w tych kategorii nie ujęto ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Tymczasem przepis art. 71 ust. 1 ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Jednocześnie skarżący nie wykazał, że istniały obiektywne przeszkody uniemożliwiające mu uzyskanie zaświadczenia o okresie wykonywanej pracy i osiąganym wynagrodzeniu, co najmniej za okres od czerwca do listopada 2013 r. niezwłocznie po zakończeniu pracy. Podkreślono, że rejestrując się najpóźniej w dniu [...] stycznia 2014 r. skarżący nabyłby prawo do zasiłku. Od powyższej decyzji odwołał się skarżący pismem z dnia [...] maja 2014 r. (wpływ do PUP dnia [...].05.2014 r.) W odwołaniu skarżący opisał poprzednią rejestrację w PUP oraz podkreślał, iż otrzymywane pouczenia wprowadzają bezrobotnych w błąd. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Organ II instancji stwierdził po analizie przedłożonej dokumentacji, iż brak jest podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty z dnia [...] maja 2014 r. Organ odwoławczy podkreślił, iż przyczyną utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Starosty było przeprowadzenie przez organ I instancji dogłębnego postępowania administracyjnego i odniesienie się w decyzji z dnia [...] maja 2014 r. do zastrzeżeń Wojewody, które były przyczyną uchylenia poprzedniej decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2014 r. Wskazano, iż głównym czynnikiem decydującym o takim rozstrzygnięciu było niestawiennictwo skarżącego w ciągu wymaganych 14 dni od dnia ustania zatrudnienia w przypadku podjęcia zatrudnienia na okres krótszy niż 365 dni. Zapoznanie się z pouczeniem dotyczącym tej kwestii skarżący potwierdził w dniu [...] czerwca 2013 r., składając oświadczenie o podjęciu zatrudnienia z dniem [...] czerwca 2013 r. Skarżący jednak nie stawił się we wskazanym terminie oraz nie skontaktował się w jakikolwiek sposób w okresie 14 dni z PUP. Podkreślono jednocześnie, że rejestracja w PUP, jako osoba bezrobotna, jest uzależniona od woli strony i fakultatywna. Jednocześnie organ stwierdził jednak, że informacje zamieszczone na stronie internetowej urzędu, jak i zawarte w pouczeniach dla osób rejestrujących się w PUP mogą być błędnie zrozumiane przez osobę zainteresowaną rejestracją w urzędzie, ponieważ jej treść jest niepełna i może być nieczytelna i niezrozumiała dla klienta PUP. Pomimo to, organ uznał jednak, iż w świetle obowiązujących przepisów nie jest możliwe przyznanie prawa do zasiłku Skarżącemu, a decyzje w tych sprawach mają charakter związany i nie są poddane uznaniu organów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: Ppsa)). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Na wstępie wskazać należy, że badając zgodność z prawem decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Materialną podstawę prawną odmowy przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych stanowił art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia. Przepis ten na mocy ustawy z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 598) uległ zmianie z dniem 27 maja 2014 r. w szczególności poprzez dodanie w art. 71 ust. 1. pkt 2 słowa "bezpośrednio". Stosownie do powołanego wyżej przepisu, w wersji obowiązującej na dzień wydania decyzji organu II instancji i w zakresie mającym znaczenie dla niniejszej sprawy, prawo do zasiłku przysługiwało bezrobotnemu, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. W celu więc rozstrzygnięcia, czy skarżącemu przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych należało ustalić, czy pozostawał on w zatrudnieniu przez co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających datę rejestracji, tj. [...] stycznia 2014 r. Okres 18 miesięcy poprzedzających datę rejestracji to w przypadku skarżącego okres od [...] lipca 2012 - [...] stycznia 2014 r. Skoro ostatnie okresy zatrudnienia skarżącego przypadają od [...] lipca 2012-14 grudnia 2012 oraz od [...] czerwca 2013-31 grudnia 2013 to stwierdzić należy, że w ustalonym powyżej okresie 18-tu miesięcy poprzedzających datę rejestracji przypadają jedynie 362 dni zatrudnienia skarżącego. Wskazać bowiem należy, że sąd w składzie niniejszym, podziela pogląd organu, zgodnie z którym okresu, za który pracownik otrzymał ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, nie wlicza się do okresu zatrudniania, o którym mowa w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w ocenie sądu, podzielić należało pogląd organów obu instancji, iż skarżący, w okresie 18-tu miesięcy przed dniem rejestracji, nie udokumentował 365 dni aktywności zawodowej, o których mowa w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia. Skarżący nie spełnił więc ustawowego warunku przyznania zasiłku dla bezrobotnych z uwagi na zbyt małą liczbę dni pracy w okresie 18. miesięcy poprzedzających dzień rejestracji. W tym miejscu podkreślenia wymaga, i na co wskazywały słusznie organy, że przepis art. 71 ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że musi być interpretowany i stosowany w sposób ścisły, nie dopuszczający żadnego zakresu uznaniowości (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 1553/10). W konsekwencji oznacza to, że ani organy administracji publicznej, ani sąd administracyjny, przy ocenie spełniania przesłanek do nabycia prawa do zasiłku nie mogą kierować się takimi przesłankami jak trudna sytuacja ekonomiczna, czy rodzinna osoby ubiegającej się o to świadczenie. Odnosząc się do zarzutu, że skarżący nie posiadał w dniu rejestracji "wszystkich" dokumentów i nie mógł się zarejestrować wcześniej, wskazać należy, że zgodnie z art. 73 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia, w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 71 ust. 1 ustawy. Skarżący jednak zarejestrował się dopiero w dniu 16 stycznia 2014 r. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa, skargę oddalił. MZ