IV SA/Po 765/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) po rozpoznaniu dnia 4 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu L.S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej L.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") po rozpoznaniu odwołania Spółki A (zwanej dalej również "Inwestorem") od decyzji Burmistrza R. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w sprawie odmowy zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy [...] na terenie działek [...] w m. P. gm. R. uchylił tą decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Burmistrz R. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy [...] na terenie działek [...] w m. P. , gm. R.. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. Inwestor zwrócił się o zmianę tej w ten sposób, że dotychczasowy model elektrowni wiatrowej objętej decyzją tj. V90 o średnicy wirnika 90 m zostanie zastąpiony modelem V100 o średnicy wirnika do 100 m. Pozostałe parametry techniczne elektrowni wiatrowej nie zmienią się. Dalej Kolegium wyjaśniło, że pismem z dnia [...] lipca 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. wyraził opinię, że przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania na środowisko nie jest konieczne. Z kolei pismem z dnia [...] lipca 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. zwrócił uwagę na konieczność rozważenia przez Burmistrza R. czy możliwa jest zmiana decyzji w sytuacji, gdy zmienił się stan prawny w stosunku do stanu prawnego, który był obowiązujący w dniu wydawania decyzji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska podkreślił, że ustawa z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 961; zwanej dalej "u.i.z.e.w.") wprowadza obowiązek lokalizacji elektrowni wiatrowych wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ww. ustawy), a ponadto w art. 15 tej ustawy wskazuje na konieczność weryfikacji odległości wskazanych w art. 4 w obecnie obowiązujących planach miejscowych w trakcie postępowania o wydanie m.in. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Burmistrz R. na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82 i art. 84 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353; zwanej dalej "u.o.u.i.o.ś.") oraz art. 104 k.p.a. odmówił zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2MW na terenie działek [...] w m. P. gm. R. w ten sposób, że dotychczasowy model elektrowni wiatrowej objętej decyzją tj, V90 o średnicy wirnika 90 m zostanie zastąpiony modelem V100 o średnicy wirnika do 100 m. Burmistrz uznał, że przy wydawaniu decyzji środowiskowych ma obowiązek uwzględnić zmianę stanu prawnego wprowadzoną ustawą z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w tym przepisy wprowadzające wymóg minimalnej odległości dla elektrowni wiatrowych od zabudowy mieszkalnej. Brak zachowania minimalnej odległości inwestycji od budynków mieszkalnych powoduje konieczność wydania decyzji odmownej. Dodatkowo organ I instancji wskazał, że niektóre strony postępowania nie wyraziły zgody na zmianę decyzji środowiskowej W odwołaniu Inwestor zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie: - art. 4 ust. 1 u.i.z.e.w. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zgodnie z wykładnią prokonstytucyjną prawa oraz zasadami bezpieczeństwa prawnego i ochrony praw nabytych zastosowanie w niniejszej sprawie powinny mieś przepisy dotychczasowe, a nie przepisy tej ustawy; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych z Konstytucją RP, - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie stron o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, co uniemożliwiło Inwestorowi zaprezentowanie swojego stanowiska w sprawie oraz złożenie wniosku o zawieszenie przez organ z urzędu niniejszego postępowania w związku z toczącym się postępowaniem przed Trybunałem Konstytucyjnym w przedmiocie zgodności przepisów powołanej ustawy z Konstytucją RP; - art. 87 ust. 1 u.o.u.i.o.ś. poprzez jego niezastosowanie i powołanie się przez Burmistrza R. na sprzeciw stron co do zmiany decyzji środowiskowej, podczas gdy ten przepis wprost stanowi, że w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało, że planowane przedsięwzięcie, którego dotyczy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] maja 2007 r., zakwalifikowane zostało do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Zgodnie z art. 87 u.o.u.i.o.ś. do zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach art. 155 k.p.a. stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium wskazało, że postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. w sprawie zmiany ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest samodzielnym postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, a przedmiotem tego postępowania jest decyzja po zmianie, która może doprowadzić do zmiany ukształtowanych w decyzji pierwotnej praw i obowiązków. Wnioskodawca, który ubiega się o zmianę decyzji środowiskowej, swoim wnioskiem zakreśla zakres postępowania o zmianę, czym determinuje przedmiot tego postępowania. Innymi słowy, w zakresie, w jakim wnioskodawca nie wnosi o zmianę decyzji, ostateczna decyzja nie może ulec zmianie. Zmiana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może nastąpić wyłącznie w takim zakresie, w jakim wyraziła na to zgodę strona wnioskująca. Zdaniem Kolegium Inwestor nie ubiegał się o zmianę decyzji środowiskowej w zakresie lokalizacji przedsięwzięcia, która to lokalizacja została określona w ostatecznej decyzji Burmistrz R. z dnia [...] maja 2007 r. Na lokalizację elektrowni wiatrowej na terenie działek nr [...] w m. P. zgoda została już wyrażona w decyzji z dnia [...] maja 2007 i miejsce dozwolonej lokalizacji, zgodnie z wnioskiem Inwestora z dnia [...] czerwca 2016 r. nie miało ulec zmianie. Kwestia lokalizacji planowanej inwestycji nie jest w ogóle przedmiotem niniejszego postępowania w konsekwencji zdaniem Kolegium w sprawie nie ma zastosowania art. 4 u.i.z.e.w. Wnioskowana zamiana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wpływa na zmianę odległości przedsięwzięcia od miejsc, które obecnie są chronione na podstawie art. 4 u.i.z.e.w. Wnioskodawca nie wnosił o zmianę granic miejsca lokalizacji przedsięwzięcia, lecz jedynie o zwiększenie średnicy wirnika elektrowni wiatrowej z 90 m do 100 m. Z tego powodu w ocenie Kolegium decyzję organu I instancji należało w całości uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw od decyzji Kolegium złożyła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu L. S. wnosząc o jej uchylenie. Zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem organ odwoławczy nie wykazał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a także, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium wskazało, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, nie wykazało natomiast, że istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium nie wskazało, w jakim zakresie organ pierwszej instancji ma przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Przedstawiło jedynie odmienną wykładnię przepisów prawa materialnego Ponadto w decyzji Kolegium błędnie wskazano zakres wniosku o zmianę decyzji środowiskowej, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Kolegium wskazało bowiem, że zmiana decyzji środowiskowej ma polegać na tym, że dotychczasowy model elektrowni wiatrowej V90 o średnicy wirnika 90 m zostanie zastąpiony modelem V100 o średnicy wirnika do 100 m, zamiast parametru średnicy wirnika przewidzianego we wniosku o zmianę decyzji środowiskowej - 100 m. Oznacza to, że Kolegium błędnie przyjęło w decyzji kasacyjnej średnicę tego istotnego parametru elektrowni wiatrowej, przyjmując, że będzie miała ona do 100 m, zamiast dokładnie 100 m. W piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. Kolegium wniosło o oddalenie sprzeciwu podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. Przed przystąpieniem do oceny zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; zwanej dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Kolegium w uzasadnieniu decyzji nie wykazało w jakikolwiek sposób, aby decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji Kolegium sprowadza się do polemiki ze stanowiskiem organu I instancji, co do zastosowania art. 4 ust. 1 u.i.z.e.w., który określa odległości od budynków mieszkalnych w jakiej mogą być lokalizowane elektrownie wiatrowe. Kolegium uznało, że przepis ten nie powinien mieć w rozpoznawanej sprawie zastosowania i organ I instancji powinien dalej prowadzić postępowanie zmierzające do zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Okoliczność ta w ocenie Sądu nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W istocie bowiem Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to z kolei w ocenie Sądu nie mogło stanowić przeszkody do wydania merytorycznej decyzji przez organ odwoławczy. Wskazać należy, że postępowanie przed organami administracyjnymi jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Rola organu odwoławczego nie sprowadza się do kontroli rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji, ale do powtórnego przeanalizowania stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz ponownego merytorycznego rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez organ wyższego stopnia nad organem administracji publicznej orzekającej w I instancji. Decyzja kasacyjna winna być wobec powyższego wydawana w sytuacjach wyjątkowych, kiedy zaskarżona odwołaniem decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium w uzasadnieniu decyzji nie wykazało przepisów postępowania, które miałby zostać naruszone przez organ I instancji, w szczególności nie wskazało, że materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy nie pozwalał na wydanie merytorycznej decyzji. Powyższe prowadzi do oceny, że decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i sprzeciw złożony L. S. uznać należało za uzasadniony. Podkreślenia wymaga, że w prowadzonym w przedmiotowej sprawie postępowaniu Sąd oceniał wyłącznie istnienie - bądź też niezaistnienie - przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie badał natomiast innych, poza wspomnianym, naruszeń prawa. Rozpoznając sprzeciw Sąd nie dokonuje oceny materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji czy też innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od sprzeciwu (100 zł).