IV SA/Po 767/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Jerzy Stankowski NSA Ewa Makosz-Frymus (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi [...] S.A. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] nałożono na [...] S.A. w [...] grzywnę w kwocie 25.000,00 zł w celu przymuszenia. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:. Dnia [...] grudnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję nr [...], w której nałożył na zarządcę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego w [...] tj. [...] S.A. w [...] - dalej jako [...] S.A, obowiązek usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym tego budynku, w terminie do 31 kwietnia 2007 r. , a mianowicie: 1. wymienić ponadnormatywnie ugięte elementy konstrukcyjne więźby dachowej zarówno dachu nad budynkiem mieszkalnym jak i budynkiem gospodarczym, 2. wykonać remont stropu pomiędzy parterem a piętrem z jednoczesną wymianą zużytych elementów konstrukcyjnych stopu, 3. usunąć i uzupełnić luźne i odspojone tynki na elewacjach budynku, 4. wykonać remont instalacji kanalizacyjnej w budynku z jednoczesnym uregulowaniem sposobu odprowadzania ścieków bytowych do kanalizacji miejskiej, wykonać remont przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych, wymienić zniszczone rynny i rury spustowe oraz wykonać nowe obróbki blacharskie dachu, wymienić zniszczoną stolarkę okienną i drzwiową, 8. wykonać remont tynków wewnętrznych klatki schodowej i holu wejściowego, Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. (sygn. [...]). W związku z nie przystąpieniem do realizacji przez zobowiązanego nałożonego na niego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił w dniu [...] maja 2007 r. upomnienie, wzywające [...] S.A. do dobrowolnego wykonania obowiązku, z jednoczesnym zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie to doręczono zobowiązanemu w dniu [...] maja 2007 r. W dniu [...] lipca 2007 r.- wobec braku reakcji zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego wystawił tytuł wykonawczy nr [...] oraz zastosował pierwszy środek egzekucyjny w postaci orzeczonej postanowieniem nr [...] grzywny w celu przymuszenia. Na skutek zażalenia zobowiązanego powyższe postanowienie PINB nr [...] zostało uchylone postanowieniem organu II instancji z dnia [...] sierpnia 2007r. (sygn. [...]). Wielkopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając zaskarżony akt i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia zobowiązał organ I instancji do dokładnego określenia i wskazania przesłanek decydujących o wysokości grzywny w celu przymuszenia. Czyniąc zadość powyższym zaleceniom PINB wydał w dniu [...] września 2007 r. kolejne postanowienie o wymierzeniu wobec zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. (sygn. [...]). Na skutek skargi [...] S.A. w [...], na powyższe rozstrzygnięcie organu II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Po 622/07) uchylił zaskarżone postanowienie WWINB oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia [...] września 2007 r. W wyroku tym Sąd zarzucił organowi I instancji brak należytego uzasadnienia wysokości grzywny. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę wydał dnia [...] czerwca 2009 r. postanowienie nakładające na [...] S.A. grzywnę w wysokości 25.000 zł. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, iż obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji PINB nie został dotąd przez zobowiązanego dobrowolnie wykonany. Organ egzekucyjny mógł zastosować dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze. Organ, będąc związany treścią zasad wyrażonych w art. 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm. dalej jako- EgzAdmU) uznał, iż w przedmiotowej sprawie odpowiednim, służącym podstawowemu celowi egzekucji, środkiem egzekucyjnym jest grzywna w celu przymuszenia, uregulowana w art. 119 - 126 EgzAdmU. Wysokość grzywny oraz określenie terminu jej zapłaty zostały ustalone z uwzględnieniem zasady celowości oraz zasady stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. W ocenie organu kwota 25.000 zł jest adekwatnym środkiem perswazyjnym oraz przymuszającym do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zobowiązany jest osobą prawną, działającą w formie spółki akcyjnej, z założenia posiadać musi, więc pewną stałą masę majątkową, będącą podstawą jej istnienia i funkcjonowania. Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, iż kapitał zakładowy spółki akcyjnej o firmie [...] S.A. wynosi [...] zł. Jest to, więc kwota stanowiąca wielokrotność wymaganego przepisami prawa minimalnego kapitału zakładowego. Organ wskazał, że zobowiązany przez znaczny okres czasu nie wykonuje obowiązku. Jego bierna postawa oraz nie przystępowanie do realizacji nakazanych robót wywołały konieczność skierowania decyzji PINB do postępowania egzekucyjnego i zastosowania środka egzekucyjnego. W takim też przypadku całkowicie uzasadniony jest wniosek, iż dopiero grzywna w kwocie 25.000 zł może przekonać zobowiązanego do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Od powyższego orzeczenia zażalenie złożyło [...] S.A. w [...], wnosząc o jego uchylenie oraz wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. W ocenie Odwołującej wykonanie nakazanych przez Organ robót budowlanych jest niemożliwe w trakcie użytkowania budynku mieszkalnego przez osoby w nim zamieszkujące. Niezbędnym jest, więc w pierwszej kolejności wydanie decyzji nakazującej opróżnienie w całości i wyłączenie z użytkowania budynku położonego w [...]. Z uwagi na rodzaj i zakres robót, o których mowa w decyzji, nie mogą one być wykonane w trakcie użytkowania obiektu, którego stopień zużycia został ustalony na 80 %. Biorąc powyższe pod uwagę wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] w terminie wskazanym w postanowieniu nr [...], a więc do dnia [...].08.2009 r., jest niemożliwe. Zobowiązany wskazuje, iż zgodnie z art. 33 pkt. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji w administracji może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Za tym, że obowiązek nałożony na [...]S.A. decyzją z dnia [...].12.2006 r., a zatem remont w zakresie wskazanym w decyzji, jest niemożliwy do wykonania w trakcie użytkowania obiektu budowlanego i zamieszkiwania w nim ludzi przemawiają również następujące okoliczności: na dzień [...].07.2009 r. Sąd Rejonowy [...] wyznaczył rozprawę w sprawie z powództwa lokatorki budynku [...] o ustalenie, że wypowiedzenie umowy najmu jest bezskuteczne. Do czasu zakończenia postępowania sądowego wykwaterowanie lokatora, które umożliwiłoby przeprowadzenie robót i czynności budowlanych wynikających z tytułu wykonawczego nr [...] jest niemożliwe. Nadto odwołująca wskazała, iż jest jedynie administratorem budynku niemającym uprawnień do samodzielnego wykonania remontu. Nie powinna być stroną postępowania, gdyż znani są spadkobiercy właścicieli nieruchomości położonej w [...]. Postanowieniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] utrzymano zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podkreślił, że grzywna nie jest karą, lecz jedynie pewną formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Niewątpliwie grzywna w celu przymuszenia jest dla zobowiązanego mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym niż wykonanie zastępcze, gdyż w razie dobrowolnego wykonania obowiązku nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny podlegają umorzeniu. Ponadto, zgodnie z art. 126 EgzAdmU - na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. Organ odwoławczy podkreślił, iż organ I instancji wydając przedmiotowe postanowienie zastosował się do wskazań sądu administracyjnego i ustalając grzywnę we wskazanej kwocie podał motywy, jakimi kierował się przy wymierzeniu jej wysokości. Odnośnie zarzutów zażalenia, że nałożony w tytule wykonawczym obowiązek jest niewykonalny w trakcie użytkowania budynku przez lokatorów Wielkopolski Inspektor zwrócił uwagę na fakt, iż tytuł wykonawczy nr [...] określający treść obowiązku został zobowiązanemu doręczony w dniu [...] lipca 2007 r., a zatem zobowiązany przez blisko 2 lata nie wykonał ciążącego na nim obowiązku. Ponadto, jak wynika z treści art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21.06.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 z późn. zm.) istnieje możliwość prawnego uregulowania stosunków z lokatorami mieszkań, czego wyraz daje odwołujące się [...] S.A. w [...], opisując w złożonym zażaleniu okoliczności wykwaterowania poszczególnych lokatorów. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosło [...] S.A. w [...], domagając się uchylenia wydanych postanowień I i II instancji, wstrzymania ich wykonalności i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów art. 7 ust. 3 i art. 33 pkt 5 EgzAdmU, poprzez egzekwowanie obowiązku o charakterze niepieniężnym, który od samego początku jest niewykonalny, oraz naruszenie art. 121 i art. 122 EgzAdmU w zw. z art. 107 kpa przez wadliwe uzasadnienie wysokości i terminu zapłaty nałożonej grzywny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest ocena zgodności z prawem postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. zapadłego w kwestii nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, a więc podjętego w postępowaniu egzekucyjnym. Nie jest natomiast przedmiotem tej sprawy kontrola decyzji podlegającej wykonaniu w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym. Podkreślenia wymaga, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków, wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ egzekucyjny nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która stając się decyzją ostateczną i nie będąc dobrowolnie wykonana podlega przymusowemu wykonaniu. Skoro, zatem w postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości dokonywania oceny prawidłowości ostatecznej decyzji podlegającej wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej, wszelkie argumenty skarżących kwestionujące zasadność nałożonego na nich ostateczną decyzją obowiązku nie mogły zostać uwzględnione zarówno w postępowaniu przed organami obu instancji, jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest fakt prawomocności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r., utrzymanej w mocy przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Nie budzi też wątpliwości to, że strona skarżąca nie wykonała obowiązku wynikającego ze wskazanej wyżej decyzji, a zatem organ egzekucyjny wobec nieskuteczności upomnienia miał prawo – zgodnie z unormowaniami zawartymi w przepisach rozdziału 2 działu III ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – nałożyć na skarżących grzywnę w celu przymuszenia. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Grzywna w celu przymuszenia jest jednym ze środków egzekucyjnych i ma zastosowanie między innymi wówczas, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego obowiązku egzekucji o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 EgzAdmU) i może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 EgzAdmU). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego (art. 32 EgzAdmU) oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie to powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie wynikającego przepisów prawa budowlanego, będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 EgzAdmU). Postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w oparciu o tytuł wykonawczy odpowiadający wszystkim wymogom z art. 27 EgzAdmU. Tytuł ten zawierał pouczenie z art. 33 EgzAdmU, przez taksatywne wymienienie, co może stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, w tym między innymi była wskazana niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt. 5 EgzAdmU). Skarżąca nie skorzystała ze środka zaskarżenia, jakim jest zgłoszenie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, a zatem nie może w niniejszym postępowaniu, dotyczącym zażalenia na postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia, podnosić zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zwrócić należy również uwagę na okoliczność, że organ egzekucyjny wszczynając postępowanie egzekucyjne badał dopuszczalność egzekucji administracyjnej i prawidłowo ocenił, że tytuł wykonawczy wydany na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] uprawnia go do wszczęcia egzekucji (art. 29 EgzAdmU). Organ wszczynając egzekucję nie jest natomiast uprawnionym do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 EgzAdmU). Dlatego też na etapie postępowania egzekucyjnego skarżąca- [...] nie może twierdzić, że nie jest podmiotem zobowiązanym, skoro decyzja stanowiąca podstawę do wydania tytułu wykonawczego, była do niej skierowana i nakładała na nią obowiązki przewidziane w art. 68 Prawa budowlanego. Wysokość nałożonej w zaskarżonym postanowieniu grzywny w celu przymuszenia (25.000 złotych) odpowiada wymogom wskazanym w art. 121 § 2 i 4 EgzAdmU. Organy egzekucyjne prawidłowo wykazały, że wysokość jej nie została ustalona w sposób dowolny, lecz uwzględniała charakter niewykonanego obowiązku, którego niewykonanie zagraża życiu i zdrowiu osób przebywających w przedmiotowym obiekcie budowlanym, jak również w jego otoczeniu. Usankcjonowanie istniejącego stanu rzeczy poprzez niewykonanie nakazu, czego de facto domaga się skarżąca, doprowadziłoby wprost do naruszenia porządku prawnego, ale przede wszystkim naraża bezpieczeństwo ludzi. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.