IV SA/Po 767/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] (zwaną dalej "decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r.") Burmistrz Miasta [...] (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") przyznał M. R. (zwanej dalej "Skarżącej") zasiłek rodzinny na dziecko (M. R. ur. [...] r.) do 5 lat na okres [...].05.2017-[...].10.2017 w kwocie [...]zł miesięcznie, dodatek do zasiłku z tytułu urodzenia dziecka w kwocie [...]zł w miesiącu czerwcu 2017 r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie [...]zł na okres [...].05.2017-[...].10.2017. W dniu [...] sierpnia 2017 r. Burmistrz zawiadomił Skarżącą, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia zasadności pobierania świadczeń rodzinnych przyznanych decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej rodziny – uzyskanie z dniem [...] maja 2017 r. prawa do świadczenia rodzicielskiego. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Burmistrz uchylił od dnia [...] sierpnia 2017 r. decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka w związku z przekroczeniem dochodu rodziny w wysokości [...] zł. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Burmistrz wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Przyczyną wznowienia postępowania była okoliczność uznania ojcostwa dziecka z dniem [...] maja 2017 r., a więc dwa dni przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. W toku postępowania ustalono, że z dniem [...] maja 2017 r. nastąpiło uznanie ojcostwa przez M. P.. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Burmistrz uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r., przyznał zasiłek rodzinny na dziecko na okres [...].05.2017-[...].05.2017 w kwocie [...]zł, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka na okres [...].05.2017-[...].05.2017 w kwocie [...]zł, odmówił prawa do zasiłku rodzinnego z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka na okres [...].06.2017-[...].10.2017 oraz uchylił decyzję z dnia [...] września 2017 r. w sprawie uchylenia prawa do świadczeń od dnia [...] sierpnia 2017 r. W wyniku wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium" lub "organem II instancji") decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W związku z wniesieniem skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1103/18 uchylił decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] lipca 2018 r., a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] (zwaną dalej "decyzją wydaną w I instancji") Burmistrz uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. za okres [...].05.2017-[...].07.2017, przyznał na okres [...].05.2017-[...].05.2017 zasiłek rodzinny na dziecko w kwocie [...]zł, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na okres [...].05.2017-[...].05.2017 w kwocie [...]zł oraz odmówił prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka na okres [...].06.2017-[...].07.2017. Organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, że ujawnienie uznania ojcostwa oraz brak zasądzonych alimentów na rzecz dziecka od jego ojca powoduje brak uprawnień od dnia [...] czerwca 2017 r. do dnia [...] lipca 2017 r. do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Ponadto, Skarżąca uzyskuje świadczenia alimentacyjne z Funduszu Alimentacyjnego z tytułu bezskutecznej egzekucji alimentów od ojca dziecka. Zobowiązanie do wypłacania alimentów w wysokości [...] zł zostało potwierdzone w ugodzie sądowej z dnia [...] listopada 2017 r. W terminowo wniesionym odwołaniu Skarżąca zaskarżyła w całości decyzję wydaną w I instancji i zarzuciła organowi I instancji: 1) błędne przyjęcie, iż w okresie wskazanym w decyzji wydanej w I instancji od [...] czerwca 2017 r. do [...] lipca 2017 r. nie przysługuje jej zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka, 2) błędne przyjęcie iż w/w zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje jej jedynie za okres [...].05.2017-[...].05.2017, 3) błędne przyjęcie, iż wyszły na jaw nowe okoliczności skutkujące wznowieniem postepowania w sytuacji, gdy wszelkie okoliczności były zgłaszane organowi i miał o nich wiedzę w dacie wydania decyzji, 4) błędne uchylenie w okresie od dnia [...] maja 2017 r. do dnia [...] lipca 2017 r. decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. , mimo iż nie było podstaw do uchylenia tej decyzji w/w okresie. Na tej podstawie, Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wydanej w I instancji i umorzenie postępowania ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto, na podstawie art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów na okoliczności wskazane w uzasadnieniu odwołania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję wydaną w I instancji. Organ II instancji potwierdził ustalenia Burmistrza. Uznał bowiem, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. istniała istotna okoliczność sprawy, o której nie wiedział organ I instancji. Dokonując obszernego wyłożenia przepisów, na podstawie art. 7 pkt 5, art. 3 pkt 17a, art. 25 ust. 1 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, zwanej dalej "u.ś.r.") podjął rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję wydaną w I instancji. We wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Skarżąca powołała pierwsze trzy zarzuty podniesione w odwołaniu. Uzasadnienie skargi stanowi powtórzenie uzasadnienia odwołania. Skarżąca wniosła o zwolnienie z kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko oraz wniosło o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt IV SPP/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyznał Skarżącej prawo pomocy w zakresie ustanowienia adwokata oraz umorzył postępowanie w zakresie wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. decyzje administracyjne, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd oddalił skargę w całości według następującej argumentacji. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.: Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka. Jednakże, ustawodawca wskazuje na wyłączenia pozbawiające rodzica określonego prawem świadczenia. Zgodnie z art. 7 pkt 5 lit. b u.ś.r.: Zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli: osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało ustalone, na rzecz dziecka od jego rodzica, świadczenie alimentacyjne na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, chyba że: ojciec dziecka jest nieznany. Według powołanego przepisu, Skarżącej nie przysługuje zasiłek rodzinny w sytuacji, gdy nie został ustalony obowiązek alimentacyjny na dziecko. Jeżeli ojciec dziecka pozostaje nieznany, wówczas dyspozycja tego przepisu nie znajduje zastosowania. Następnie, zgodnie z art. 11a ust. 1 pkt 2 u.ś.r.: Dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: ojciec dziecka jest nieznany. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem w dniu [...] maja 2017 r. Następnie, [...] maja 2017 r., a więc na dwa dni przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. nastąpiło uznanie ojcostwa. Burmistrz wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. rozstrzygał sprawę administracyjną, w której stroną była Skarżąca według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania tej decyzji, co wynika z obowiązku wyartykułowanego w treści przepisu 6 k.p.a. nie wiedząc o uznaniu ojcostwa. Powołując się na doktrynę: "Jednym z przejawów zasady praworządności, o której mowa w art. 6 k.p.a. jest powinność wydania decyzji w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie podejmowania rozstrzygnięcia" (Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne z kazusami, (red.) R. Hauser, A. Skoczylas, Warszawa 2017, s. 129). Burmistrz rozstrzygając sprawę administracyjną dysponował odpisem zupełnym aktu urodzenia, według którego na dzień złożenia wniosku nie nastąpiło uznanie ojcostwa, a więc ojciec dziecka nie był wówczas znany. W toku postępowania administracyjnego, przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. okoliczności sprawy zmieniły się. Zaistniała zmiana była na tyle istotna, że wpłynęłaby na treść zapadłego rozstrzygnięcia. "Należy podkreślić, że decyzja w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych nie jest decyzją uznaniową. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ obowiązany jest dokonać ustaleń, a następnie wydać decyzję, uwzględniając wskazane w ustawie okoliczności. Brak zatem, w tym względzie jakiejkolwiek swobody organu co do uznania, iż pomimo niespełnienia ustawowych przesłanek, świadczenie można przyznać również z uwagi na zaistniałą trudną sytuację finansową, społeczną, czy też np. prawną strony. Zasiłki rodzinne są bowiem formą pomocy państwa dla rodzin i mogą być przyznane dopiero wtedy, gdy rodzice nie mogą sami zaspokoić potrzeb bytowych swoich dzieci" (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 268/09, https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Należy zwrócić uwagę na stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, według którego: "Reasumując należy stwierdzić, że stan cywilny dziecka określają zapisy w aktach stanu cywilnego, w tym również okoliczność, że ojciec dziecka jest nieznany i dopóki na drodze sądowej nie nastąpi prawomocne ustalenie ojcostwa, lub nie nastąpi uznanie przez ojca dziecka, treść aktu urodzenia daje podstawę matce dziecka do traktowania jej jako osoby samotnie wychowującej dziecko, którego ojciec jest nieznany. Okoliczność, że ojciec dziecka jest nieznany stosownie do art. 3 u.s.c. stwierdza się na podstawie aktów sporządzonych w księgach stanu cywilnego, a w przypadku aktu urodzenia zapisów dokonanych w sposób określony art. 42 ust. 2 tej ustawy, które są skuteczne erga omnes do czasu ich zmiany wobec uznania dziecka albo sądowego ustalenia ojcostwa. Innymi słowy przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych jak i ustawy o aktach stanu cywilnego nie wymagają prowadzenia postępowania w celu stwierdzenia, że ojciec dziecka jest nieznany. Jak długo zatem ojciec dziecka jest w sensie prawnym nieznany, stronie wnioskującej przysługuje dodatek z tytułu samotnego wychowania dziecka" (wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 426/16, CBOSA). Zasadny jest zatem wniosek, że organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. musiał mieć wiedzę o okolicznościach istniejących w dniu wydania decyzji, gdyż wskazana okoliczność determinuje treść podjętego rozstrzygnięcia, szczególnie, że Skarżąca była pouczona o obowiązku informowania o każdej zmianie okoliczności wpływających na jej sytuację rodzinną i materialną. Skarżąca nie dopełniła tego obowiązku. W momencie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. ojciec dziecka był już znany (w sensie prawnym), co potwierdza odpis zupełny aktu urodzenia M. R. nr [...] uzyskany w toku postępowania wznowieniowego. W pkt 7. dokumentu zawarto adnotację: "W dniu [...] maja 2017 przed zastępcą kierownika urzędu stanu cywilnego w [...] Pan M. P. uznał ojcostwo dziecka, którego dotyczy niniejszy akt. (...) [...] maja 2017". Istnienie w dniu wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. okoliczności, których uwzględnienie miałoby istotny wpływ na rozstrzygnięcie determinowało wznowienie postępowania z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Nie budzi wątpliwości Sądu fakt, iż uznanie ojcostwa stanowiło istotną okoliczność. "Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego lub ustawach szczególnych" (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2017, s. 375). Wszystkie niezbędne do wznowienia postępowania przesłanki zostały spełnione, stąd organ I instancji zasadnie wszczął postępowanie wznowieniowe. Decyzja z dnia [...] czerwca 2017 r. była decyzją ostateczną, została powołana okoliczność z enumeratywnego katalogu wznowienia postępowania – istnienie w dniu wydania decyzji nowej okoliczności dotąd nieznanej Burmistrzowi (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 206/19, CBOSA). Kwalifikowaną wadą prawną jest fakt istnienia okoliczności faktycznych w dniu wydania decyzji – uznanie ojcostwa. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w zakresie orzekania o przyznaniu zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Kolegium rozpoznając odwołanie w sposób prawidłowy dokonało wykładni przepisów, a następnie subsumcji uznając, że okoliczność uznania ojcostwa jest tą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ustalenia organów I oraz II instancji w ocenie Sądu były prawidłowe. Wyjście na jaw okoliczności, co do których Burmistrz nie miał wiedzy w momencie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. stanowią okoliczności, w których wznowienie postępowania było konieczne. Zasadnie uznano, że uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. w zakresie przyznania zasiłku rodzinnego na okres [...].06.2017-[...].07.2017 jest skorelowane z uchyleniem decyzji w zakresie przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka za ten sam okres, bowiem nie można otrzymywać dodatku, który (ze swej nazwy) ma charakter pochodny, jeżeli nie przysługuje zasiłek rodzinny jako świadczenie główne (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 473/10, CBOSA). Przechodząc do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd stwierdza, iż nie są one uzasadnione. Skarżąca podnosi, że dokonano błędnych ustaleń, w wyniku których Skarżącej nie przysługuje zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem za okres [...].06.2017-[...].07.2017, a także, że w wyniku ustaleń przyznano świadczenie tylko w okresie [...].05.2017-[...].05.2017. W związku z faktem uznania ojcostwa dziecka dochodzi do zmiany w stanie faktycznym, która sprawia, że zasiłek rodzinny nie przysługuje. Zgodnie z art. 7 pkt 5 lit. b u.ś.r. zasiłek nie przysługuje osobie samotnie wychowującej dziecko jeśli nie zostało ustalone świadczenie alimentacyjne chyba, że ojciec dziecka jest nieznany. Po dacie [...] czerwca 2017 r., a więc po uznaniu ojcostwa, powołany przepis nie może stanowić podstawy do przyznania zasiłku rodzinnego, gdyż dyspozycja lit. b przepisu nie ma zastosowania – ojciec dziecka jest znany (w sensie prawnym). Należy także wziąć pod uwagę fakt zawarcia ugody sądowej w dniu [...] listopada 2017 r., w której ojciec dziecka zobowiązał się do realizacji obowiązku alimentacyjnego począwszy z dniem [...] października 2017 r. Powołana okoliczność także stanowi przesłankę do odmowy przyznania zasiłku rodzinnego. Ustalenie na rzecz dziecka od jego rodzica świadczenia alimentacyjnego sprawia, że dyspozycja pkt 5. przepisu art. 7 u.ś.r. nie może znaleźć zastosowania. Wobec tego, że świadczenie alimentacyjne zostało ustalone od ojca dziecka dopiero od października 2017 r., organy administracji publicznej będące związane treścią tego przepisu nie mogły przyznać zasiłku za sporny okres. Nieskuteczność egzekucji należności pieniężnych z tytułu świadczenia alimentacyjnego nie wpływa na rozstrzygnięcie zapadłe przez organami administracji publicznej. Sąd wskazuje, że faktyczny udział ojca w wychowaniu dziecka nie ma wpływu na uzyskiwanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem. Istotnie, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Burmistrz przyznał zasiłek wraz z dodatkami, jednakże uczynił to w okolicznościach, w których nie miał wiedzy o tym, że przed dniem wydania decyzji ojciec dziecka był znany. Przepisy u.ś.r. nie wiążą z prawem do zasiłku rodzinnego tego od kiedy faktycznie osoba uprawniona pobiera inne świadczenia takie jak świadczenie alimentacyjne z Funduszu Alimentacyjnego. Fakt bycia zobowiązaną w licznych postępowaniach egzekucyjnych także nie stanowi okoliczności, która mogłaby być uwzględniona, tym bardziej, że decyzje zapadające w zakresie świadczeń rodzinnych nie mają charakteru uznaniowego. Organy administracji publicznej są związane przepisami, nie pozostawiając im swobody w zakresie władzy dyskrecjonalnej. Na tej podstawie, Sąd stwierdza, że zarzuty podniesione przez Skarżącą są nieuzasadnione. Mając powyższe na względzie, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. W związku z tym, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. o czym orzekł w sentencji wyroku.