IV SA/Po 77/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski(spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant referent – stażysta Paweł Grzęda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi D.i R. M. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych postanowił umorzyć postępowanie /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ M. Dybowski /-/P. Miładowski KP D. M., matka małoletniego syna R. M., pismem z dnia 21 sierpnia 2003 r. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie Jej synowi specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze zaleconym przez lekarza w zakresie wspierania psychologiczno-pedagogicznego i edukacyjno-terapeutycznego. Jak wynika z załączonego do wniosku zaświadczenia lekarskiego, małoletni R. M., urodzony w 1998 r., cierpi na autyzm dziecięcy, co determinuje konieczność zapewnienia mu specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 20 godzin tygodniowo. Dnia 16 września 2003 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, w trakcie którego – zgodnie z informacją zawartą na s. 13/17 Kwestionariusza wywiadu środowiskowego – Rodzina oczekuje pomocy finansowej na pokrycie usług specjalistycznych, przy czym usługi te mają być świadczone na terenie Szkoły Podstawowej w R. Na wskazanej stronie Kwestionariusza brak podpisu D. M. , z którą przeprowadzono wywiad. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. (dalej: GOPS), działający z upoważnienia Rady Gminy w S., decyzją z dnia [...] września 2003 r. [...], na podstawie art. 43 ust. 1 w zw. z art. 17 i 18 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. 64/98/414 ze zm. – dalej ups) odmówił przyznania usług opiekuńczych w zakresie wspierania psychologiczno-pedagogicznego i edukacyjno-terapeutycznego dla R. M. Decyzja ta została skierowana do Matki małoletniego. W uzasadnieniu wskazano, że możliwe jest przyznanie pomocy w drodze świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, świadczenia usług przez Powiatowy Ośrodek Wsparcia w O. Nadto możliwe jest złożenie wniosku do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w celu wydania stosownego orzeczenia a następnie uzyskanie zasiłku pielęgnacyjnego. Organ podkreślił, że D. M. nie jest zainteresowana wskazanymi formami pomocy, a nie jest możliwe udzielenie pomocy zgodnie z wyrażonym przez nią życzeniem. Od decyzji GOPS odwołali się rodzice małoletniego, D. i R. M., działając w jego imieniu, wnioskując o uchylenie decyzji oraz przyznanie dotacji na świadczenie usług specjalistycznych. Zaskarżonej decyzji zarzucili błędną ocenę stanu faktycznego i pominięcie faktów istotnych dla sprawy. Podnieśli nadto, że GOPS nie zastosował obowiązujących przepisów prawa materialnego (rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie rodzajów specjalistycznych usług opiekuńczych oraz kwalifikacji osób świadczących takie usługi dla osób z zaburzeniami psychicznymi, zasad i trybu ustalania i pobierania opłat za te usługi, jak również warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat (Dz. U. 2/97/12 - dalej rozporządzenie), i że swym działaniem naruszył art. 10 i 77 kpa. W ocenie Odwołujących się, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji GOPS, nie zaproponowano Im świadczenia usług w miejscu zamieszkania. Podkreślają oni, że specyfika schorzenia, na które cierpi Ich Syn wymaga, by opiekę nad nim sprawowała osoba posiadająca stosowne kwalifikacje. Osoba taka zatrudniona jest w Szkole Podstawowej w R. Z uwagi na nadpobudliwość małoletniego i odległość od miejsca zamieszkania nie jest możliwe korzystanie z pomocy Ośrodka Wsparcia w O..; Ośrodek ów nie jest ośrodkiem dla dzieci nadpobudliwych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję GOPS. SKO wskazało, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. 64/1998/414 ze zm.) do zadań własnych gminy z zakresu pomocy społecznej należy świadczenie usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych, w miejscu zamieszkania. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ups, usługi te mogą być również świadczone w ośrodkach wsparcia, mieszkaniach chronionych, rodzinnych domach pomocy oraz przez domy pomocy społecznej dla społeczności lokalnej. W ocenie SKO, przytoczone wyliczenie stanowi wyczerpujący katalog miejsc możliwego świadczenia owych usług; w katalogu tym nie mieści się Szkoła Podstawowa, będąca placówką oświatową. Rodzice małoletniego wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu, żądając uchylenia decyzji SKO i wydanie orzeczenia w sprawie przyznania dotacji na świadczenie usług opiekuńczych. Podnosząc argumenty przedstawione wcześniej w odwołaniu, wskazali także na uchybienia organu w zakresie zapewnienia udziału stron w postępowaniu odwoławczym. Rodzice podkreślają, że miejsce świadczenia usług (Szkoła Podstawowa bądź dom rodzinny) jest dla nich sprawą drugorzędną, liczy się bowiem możliwość udzielenia dziecku pomocy przez osobę mającą do tego specjalistyczne przygotowanie. Podnieśli również zarzut odnoszący się do składu orzekającego SKO. W tym zakresie SKO postanowieniem z dnia 27 stycznia 2004 r. sprostowało oczywistą pomyłkę w decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Pismem z dnia 13 stycznia 2006 r. D. i R. małżonkowie M. cofnęli skargę z uwagi na znaczny upływ czasu. Zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm. – dalej upsa), cofnięcie skargi wiąże sąd; sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeśli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Badając, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie analizy okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy przytoczyć trzeba treść art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka (Dz. U. 120/91/526 zm. 2/00/11 – dalej konwencja). Wskazuje on mianowicie, że: "We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka." Natomiast art. 23 ust. 2 i 3 wskazanej Konwencji stanowią, że: "2. Państwa-Strony uznają prawo dziecka niepełnosprawnego do szczególnej troski i będą sprzyjały oraz zapewniały, stosownie do dostępnych środków, rozszerzanie pomocy udzielanej uprawnionym do niej dzieciom oraz osobom odpowiedzialnym za opiekę nad nimi. Pomoc taka będzie udzielana na wniosek tych osób i będzie stosowna do warunków dziecka oraz sytuacji rodziców lub innych osób, które się nim opiekują. 3. Uznając szczególne potrzeby dziecka niepełnosprawnego, pomoc, o której mowa w ustępie 2 niniejszego artykułu, będzie udzielana bezpłatnie tam, gdzie jest to możliwe, z uwzględnieniem zasobów finansowych rodziców bądź innych osób opiekujących się dzieckiem, i ma zapewnić, aby niepełnosprawne dziecko posiadało skuteczny dostęp do oświaty, nauki, opieki zdrowotnej, opieki rehabilitacyjnej, przygotowania zawodowego oraz możliwości rekreacyjnych, realizowany w sposób prowadzący do osiągnięcia przez dziecko jak najwyższego stopnia zintegrowania ze społeczeństwem oraz osobistego rozwoju, w tym jego rozwoju kulturalnego i duchowego." Przytoczenie in extenso postanowień Konwencji jest w przedmiotowej sprawie niezbędne dlatego, że determinują one pewien ogólny model postępowania organu administracji. Muszą one być także brane pod uwagę przy wykładni poszczególnych przepisów ustawowych, zwłaszcza z uwagi na okoliczność, że Konwencja, jako umowa międzynarodowa ratyfikowana za zgodą wyrażoną w ustawie (Dz. U. 16/91/71) zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP (Dz. U. 78/97/483, sprost. 28/01/319) ma pierwszeństwo przed ustawą. Organy obu instancji działające w niniejszej sprawie nie postępowały w zgodzie z wyrażonymi w aktach prawnych standardami. Decyzja GOPS skierowana została jedynie do matki małoletniego, co stanowi pominięcie drugiego z rodziców. W piśmie wszczynającym sprawę nie wskazano, gdzie specjalistyczne usługi mają być świadczone. W trakcie postępowania odwoławczego SKO nie zapewniło stronom czynnego udziału w postępowaniu, nie odniosło się również w istocie do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ II instancji nie dążył do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mimo, że występuje wyraźna niespójność między treścią żądań Rodziców małoletniego a informacjami co do treści tych żądań zawartymi w pismach organu. Owe naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 kpa nie skutkowały jednak nieważnością obu decyzji. Naruszenie art. 7 kpa nastąpiło nie tylko w ramach prowadzonego postępowania dowodowego. Przepis ten, wyrażający jedną z elementarnych dla postępowania administracyjnego zasad ogólnych, nakazuje organom w toku postępowania uwzględniać interes społeczny i słuszny interes strony. Nie może budzić wątpliwości, że kwestia udzielenia pomocy w zakresie usług specjalistycznych ciężko choremu dziecku jest obszarem, na którym szczególnie konieczne jest swoiste "wsłuchanie się" organu w zaistniałą sytuację i potrzeby rodziny. Zaskarżona decyzja oraz decyzją ją poprzedzająca naruszały także przepisy prawa materialnego. Organy błędnie oparły się na konkluzji wywiedzionej z art. 10 ust. 2 pkt 2 i art. 21 ust. 1 ups, iż ustawodawca przewidział zamknięty katalog miejsc, w których mogą być świadczone usługi opiekuńcze. Skoro nie została w tym katalogu zawarta możliwość prowadzenia takiej działalności przez szkołę, bądź na terenie szkoły, to w ocenie organów, świadczenie takiej pomocy nie jest dopuszczalne. Z konkluzją taką zgodzić się nie można. Nie sposób zaliczyć przedmiotowych usług specjalistycznych do działalności oświatowej stanowiącej przedmiot działalności szkół. Jednakże, jeśli możliwa jest taka pomoc i zgodę na to wyrażają zainteresowane podmioty, zwłaszcza zaś gdy istnieje szczególna sytuacja, w której konieczne jest uzyskanie wysoko wyspecjalizowanej pomocy, do udzielania której kwalifikacje posiada niewiele osób (zwłaszcza na terenach wiejskich), wskazanie, że szkoła nie została wprost wymieniona w ustawowym katalogu nie może stanowić przesłanki odmowy udzielenia świadczenia. Prowadzenie szkół podstawowych, zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. 256/04/2572) należy do zadań własnych gminy. Dokumentacja zgromadzona w aktach nie potwierdza przyjętego przez organy założenia, że Rodzice dopuszczają jedynie możliwość świadczenia pomocy na terenie Szkoły Podstawowej w R. W tym zakresie organ nie przeprowadził postępowania dowodowego, które umożliwiałoby prawidłową kwalifikację przedstawioną przez Skarżących możliwości prowadzenia zajęć z ich synem. Organy nie ustosunkowały się również do kwestii odpłatności za usługi specjalistyczne, zwłaszcza w kontekście określonego dla Skarżących kryterium dochodowego. Nie są uzasadnione zawarte w skardze twierdzenia co do waloru prawnego i zakresu związania rozporządzenia, jednakże nie ma to znaczenia dla oceny stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Z uwagi na sprostowanie oczywistej omyłki w treści decyzji bezprzedmiotowy stał się zarzut dotyczący składu orzekającego SKO. Mimo zatem, że zaskarżone decyzje naruszały art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153/2002/1270ze zm.) w sprawie nie doszło do nieważności owych decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 upsa). Cofnięcie skargi nie prowadzi także do obejścia prawa. Wobec skutecznego cofnięcia skargi postępowanie należało umorzyć (art. 161 § 1 pkt 1 upsa). /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ M. Dybowski /-/ P. Miładowski KP/