IV SA/Po 77/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] – wydaną na podstawie art. 59, art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 86 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") - Burmistrz Miasta [...] (dalej: "Burmistrz"), po rozpatrzeniu wniosku A. R., ustalił warunki zabudowy na terenie działki nr [...], w zakresie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Od opisanej decyzji odwołanie złożyła A. P. pismem z dnia [...] lipca 2010 r., wnosząc o zmianę tej decyzji poprzez zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o dział spadku – w skład którego, jak wynika z wcześniejszego pisma tej strony, wchodzi przedmiotowa działka (k. 16 akt adm. I inst.) – toczącego się w Sądzie Rejonowym w [...] pod sygnaturą [...]. W uzasadnieniu odwołująca się podniosła, że złożenie przez stronę przeciwną (tj. A. R.) zatwierdzonych warunków zabudowy może sugerować sposób rozstrzygnięcia sprawy działowej przez sąd powszechny, a tym samym naruszyć zasadę obiektywnego rozpatrzenia sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium") uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że odwołanie zasługiwało na uwzględnienie nie z powodu zarzutu w nim podniesionego, lecz z uwagi na szereg błędów, jakie popełnił organ I instancji przy wydawaniu decyzji. Przede wszystkim decyzja ta nie zawierała wszystkich wymaganych lub we właściwej formie sporządzonych składników i załączników, a w szczególności części graficznej decyzji, która zawierałaby określenie linii rozgraniczających teren inwestycji wyznaczonych na kopii właściwej mapy w odpowiedniej skali, a także części tekstowej wyników analizy urbanistycznej oraz właściwie sporządzonej jej części graficznej (dołączony do zaskarżonej decyzji dokument stanowi mapę niewiadomego pochodzenia i o nie oznaczonej skali, przy czym nie wynika z niej, czy mapa była aktualizowana na dzień sporządzenia analizy). Jak dalej stwierdziło Kolegium, organ I instancji nie wyznaczył prawidłowo obszaru analizowanego ani nie przeprowadził prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w tym obszarze – w sposób odpowiadający wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej "Rozporządzenie"). W szczególności niektóre parametry ustalone w zaskarżonej decyzji nie znajdują uzasadnienia w sporządzonej analizie (np. ustalony wskaźnik intensywności zabudowy jest inny niż wskaźnik średni dla działek uwzględnionych w analizie). W konsekwencji, zdaniem Kolegium, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Niewystarczające jest bowiem samo zebranie materiału dowodowego w aktach sprawy, konieczne jest jeszcze jego rozpatrzenie, tj. ustosunkowanie się do niego w treści decyzji. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że w świetle z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 1 i 2 Rozporządzenia analizę funkcji oraz zagospodarowania terenu planowanej inwestycji powinna sporządzić – tak jak projekt decyzji – osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby załączona do zaskarżonej decyzji analiza opracowana została przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. W aktach sprawy powinien znajdować się dowód posiadania stosownych uprawnień przez osobę opracowującą decyzję o warunkach zabudowy. Ponadto projekt zaskarżonej decyzji nie został podpisany przez osobę uprawnioną i nie zawiera wszystkich załączników, co uniemożliwia ocenę legalności prowadzonego postępowania. Kolegium ponadto podkreśliło, że wydawanie decyzji o warunkach zabudowy przed uprawomocnieniem się postanowienia uzgadniającego może stanowić istotne naruszenie przepisu art. 106 k.p.a., a zarazem przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Organ odwoławczy dopatrzył się także naruszenia art. 10 k.p.a. przez organ I instancji, który nie umożliwił wszystkim stronom, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenie się co do zabranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ustosunkowując się natomiast do podniesionego w odwołaniu zarzutu niezawieszenia postępowania Kolegium wskazało, iż zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej, a rozstrzygnięcie w tych kwestiach należy do innego organu. Ponadto należy mieć na względzie normę art. 63 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którą w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Z przepisu tego wynika, że również ten sam wnioskodawca może w odniesieniu do tego samego terenu wystąpić z więcej niż jednym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, pod warunkiem, że za każdym razem będzie domagał się ustalenia warunków zabudowy dla innej inwestycji. Zatem celem wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być nie tylko bezpośrednio budowa, ale "informacja" o możliwym sposobie zagospodarowania terenu, która nie ma służyć osobistym zamierzeniom inwestycyjnym wnioskodawcy. Równocześnie decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Zatem decyzja o warunkach zabudowy dla danego terenu może zostać wydana także na rzecz podmiotu nie będącego właścicielem tego terenu i decyzja taka nie narusza uprawnień właścicielskich innych osób. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki nie jest uzależnione od zakończenia postępowania o dział spadku, w skład którego wchodzi ta nieruchomość. Opisaną decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. P., która w skardze z dnia [...] grudnia 2010 r. wniosła o zmianę tej decyzji przez zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie do czasu prawomocnego wyroku w sprawie o dział spadku obejmującego przedmiotową nieruchomość. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że niesłuszny jest pogląd wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu, iż w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia ww. postępowania sądowego. Za słusznością stanowiska przeciwnego przemawia, zdaniem skarżącej, fakt, iż wnioskodawczyni, A. R., złożyła już na rozprawie w ww. sprawie decyzję o warunkach zabudowy, i może mieć ona niewątpliwie wpływ na treść orzeczenia. Skarżąca wskazała ponadto, iż w sprawie należy uwzględnić także "zasady współżycia społecznego, a w szczególności interes społeczny, w tym również bezkolizyjny sposób podziału nieruchomości, wykluczający przyszłe spory i procesy". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zarzuty skargi odnoszą się do postępowania przed organem I instancji, które będzie ponownie prowadzone w wyniku uchylenia decyzji przez Kolegium. Tym samym skarżąca może złożyć wniosek o zawieszenie postępowania do tego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności (względnie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa) decyzji będącej przedmiotem skargi. Sąd stwierdził, iż Kolegium – w pełni stosując się do dyrektyw wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) – dokonało powtórnej, merytorycznej oceny całokształtu sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. W szczególności wszechstronnie rozpatrzyło wszystkie dowody i materiały zebrane w sprawie oraz poddało szczegółowej i wnikliwej analizie treść i formę rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Burmistrza. Kolegium trafnie wskazało na szereg uchybień, jakich dopuścił się organ I instancji w toku prowadzonego postępowania oraz w samej decyzji o warunkach zabudowy - ustalenia faktyczne i ocenę prawną wyrażoną w tym zakresie przez organ odwoławczy Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela. W rezultacie za odpowiadającą prawu Sąd uznaje także treść podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, którym uchylono decyzję organu I instancji i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Motywy takiego rozstrzygnięcia zostały przez Kolegium czytelnie i szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które w pełni czyni zadość wymaganiom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a. Przechodząc do analizy zarzutów skargi, które sprowadzają się w istocie do twierdzenia o istnieniu podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej działki do czasu rozstrzygnięcia toczącego się przed sądem cywilnym postępowania o dział spadku obejmującego tę działkę (względnie o zniesienie współwłasności tej działki – twierdzenia skarżącej co do przedmiotu tego postępowania nie są konsekwentne, por. k. 16 akt adm. I inst., a organ administracji nie wyjaśnił tej kwestii jednoznacznie), należy w pełni podzielić stanowisko organów obu instancji o braku takich podstaw w niniejszej sprawie. Kwestia własności przedmiotowej działki – która, jak wynika z pism skarżącej, będzie rozstrzygana w ww. postępowaniu cywilnym – nie ma bowiem żadnego znaczenia dla prawidłowego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla tej działki, gdyż w świetle art. 61 ust.1 oraz art. 63 ust.1 i 2 u.p.z.p. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może skutecznie ubiegać się nawet podmiot nie posiadający żadnego tytułu prawnego do danej nieruchomości (zob.: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, s. 515). Zatem kwestia ta w żadnym razie nie stanowi zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym bardziej brak podstaw do uznania w niniejszej sprawie prejudycjalnego charakteru orzeczenia sądu cywilnego w przedmiocie działu spadku (zniesienia współwłasności) skoro – jak wynika z twierdzeń skarżącej – to decyzja w sprawie warunków zabudowy miałaby wywrzeć wpływ na wynik ww. sprawy cywilnej, a nie odwrotnie. W tym miejscu należy jednak podkreślić, iż organ I instancji otrzymawszy wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania (k. 16 akt adm. I inst.) powinien rozstrzygnąć tę kwestię postanowieniem "w sprawie zawieszenia", o którym mowa w art. 101 k.p.a. (tu: postanowieniem o zawieszeniu względnie o odmowie zawieszenia postępowania), a nie skwitować ów wniosek "zwykłym" pismem (k. 18 akt adm. I inst.). Zgodnie bowiem z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych i poglądami doktryny, każdy wniosek o zawieszenie postępowania – niezależnie od zasadności takiego żądania – musi być rozpatrzony przez organ w drodze postanowienia; niedopuszczalne jest wydanie decyzji kończącej postępowanie bez uprzedniego rozpatrzenia złożonego żądania zawieszenia postępowania (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2006 r., I OSK 1405/05 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2009 r., I SA/Wa 1221/08 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; tak też K. Wojciechowska [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 503-504). Wskazane wyżej uchybienie organu I instancji stanowi dodatkowy argument przemawiający za uznaniem, że zaskarżona decyzja Kolegium, uchylająca decyzję Burmistrza, odpowiada prawu. Organ I instancji powinien zaś naprawić to uchybienie przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Mając wszystko to na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. MZ