IV SA/Po 772/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak As.sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Teresa Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 września 2007r. sprawy ze skargi K.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]nr [...] w przedmiocie wyznaczenia dodatkowego terminu uchyla zaskarżone postanowienie /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak W dniu [...] kwietnia 2006 r. został skierowany do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. filia [...] (dalej jako: MOPR) wniosek K.P. o zmianę zaświadczenia z dnia [...] marca 2006 r., poprzez usunięcie treści niezgodnej z faktami, tj. że na opłatę energii elektrycznej i gazu przeznaczono część zasiłku przyznanego K.P. w dniu [...] czerwca 2004 r. W dniu [...] maja 2006 r. do K.P. zostało skierowane pismo - odpowiedź Kierownika MOPR, w której poinformował on, iż zaświadczenie z dnia [...] marca 2006 r. jest zgodne z dokumentami i prawomocnymi decyzjami oraz ustaleniami podpisanymi przez K.P. w trakcie wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w dniu [...] maja 2004 r. W dniu [...] czerwca 2006 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako: SKO) została skierowana skarga K.P. - postulat pilnego podjęcia stosownych działań i skarga na przewlekłe i biurokratyczne postępowanie MOPR w sprawie wniosku z dnia [...] kwietnia 2006 r. W piśmie tym K.P. wskazała, iż MOPR w ww. odpowiedzi nie tylko nie sprostował zaświadczenia, ale zamiast stosowanego rozstrzygnięcia przysłał pismo, z którego jedynie domyślać się można, iż organ nie chce sprostować przedmiotowego zaświadczenia, co nie jest zgodne z art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa). W dniu [...] lipca 2006 r. wydane zostało postanowienie SKO o odmowie wyznaczenia dodatkowego terminu do sprostowania zaświadczenia. W uzasadnieniu został streszczony dotychczasowy przebieg sprawy. Wnosząc w dniu [...] września 2006 r. skargę na postanowienie SKO z dnia [...] lipca 2006 r. K.P. zaskarżyła ww. postanowienie i wniosła o jego zmianę w ten sposób, iż Jej skarga zostanie uznana za zasadną i organowi I instancji zostanie wyznaczony termin do załatwienia sprawy w sposób zgodny z przepisami kpa, ewentualnie o uchylenie tego postanowienia jako niezgodnego z prawem i ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z "akt skargi [...]" i ustalenia, że organ I i II instancji pozorują działanie i dopuściły się nieuzasadnionej zwłoki oraz wniosła o wyznaczenie rozprawy. Uzasadniając powyższe Skarżąca wskazała, iż organ I instancji pozoruje działanie, bowiem zamiast postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści posłużył się pismem i to bez żadnego pouczenia. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa). Zgodnie z tą zasadą, Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją, ale obowiązany jest do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. W pierwszej kolejności Sąd zbadał dopuszczalność skargi. Należy wskazać, iż w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczeń, zgodnie z art. 219 kpa, odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z kolei, art. 3 § 2 pkt 2 ppsa wskazuje, iż m. in. zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stąd też nie ulega wątpliwości, że postanowienie SKO z dnia [...]lipca 2006 r. mogło zostać zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [por. też: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej jako: NSA) z dnia 16 kwietnia 1997 r., SA/Lu 117/96, Palestra 1997, z. 7-8, s. 199, czy też wyrok NSA z dnia 24 września 1998 r., I SA/Bk 49/89 (niepubl.), w których NSA uznał, że na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej służy skarga do Sądu administracyjnego]. Dokonując kontroli niniejszego postępowania Sąd dopatrzył się wielu błędów proceduralnych dokonanych przez organy obu instancji, a szczególnie przez SKO tak, że rozstrzygnięcie organu II instancji należało uchylić. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło wydania zaświadczenia K.P. Jednak organy administracji w znacznej mierze zignorowały przepisy regulujące postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń. W tym miejscu należy przypomnieć, iż to przepisy działu VII kodeksu postępowania administracyjnego "Wydawanie zaświadczeń" określają sposób postępowania administracyjnego w sprawie wydawania zaświadczeń, które jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym. Zakres podmiotowy postępowania jest bardzo szeroki i obejmuje on wszystkie organy wymienione w art. 5 § 2 pkt 3 kpa oraz inne organy państwowe i inne podmioty, gdy są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumienia do wydawania zaświadczeń. Zakres przedmiotowy postępowania obejmuje wydawanie zaświadczeń, które potwierdzają określone fakty lub stan prawny. Artykuł 217 § 2 kpa stanowi, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Działanie organu w takich sytuacjach jak powyższa sprawa, normują przepis art. 218 kpa i art. 219 kpa. Kodeks wyróżnia trzy sytuacje, wymagające od organu częściowo różnych zachowań. Pierwsza sytuacja to taka, gdy "chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikającej z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu". Artykuł 218 § 2 kpa dotyczy sytuacji nie objętych unormowaniem w § 1, a zatem kiedy organ nie ma w swoich zasobach ewidencji, rejestrów bądź danych pozwalających potwierdzić wskazane przez Strony fakty lub stany prawne. Wówczas organ "(...) może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające". Z kolei, z art. 219 kpa wynika wprost, iż odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Na tle powyższych unormowań Sąd obowiązany jest ocenić w pierwszej kolejności postępowanie organu I instancji. Należy wskazać, iż odpowiadając na wniosek Strony, pismem z dnia [...] maja 2006 r. Kierownik MOPR poinformował, iż zaświadczenie z dnia [...] marca 2006 r. jest zgodne z dokumentami i prawomocnymi decyzjami oraz ustaleniami podpisanymi przez K.P. w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] maja 2004 r. i wydane zostało prawidłowo i zgodnie z prawem. Ta odpowiedź w istocie stanowiła odmowę wydania zaświadczenia, choć miała charakter listu – pisma i była pozbawiona wskazań czy pouczeń co do dalszego działania dla Strony postępowania. Nie ulega wątpliwości, że takie postępowanie organu I instancji - w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy - naruszyło procedurę, jaka winna być stosowana w sprawach wydawania zaświadczeń. Po pierwsze, jak wynika z art. 219 kpa, jedyną dopuszczalną formą odmowy wydania zaświadczenia jest postanowienie, a pismo organu wymogów takowego nie spełniało. Po drugie, wymagana w takich przypadkach forma postanowienia ma służyć zabezpieczeniu interesów strony postępowania. Mianowicie, takie postanowienie, jak wskazano już wyżej, jest postanowieniem zaskarżalnym i może być, dzięki temu, skontrolowane przez organ II instancji jak i w dalszej kolejności przez Sąd administracyjny. Stąd brak formy postanowienia i brak pouczenia o możliwości jego zaskarżenia dyskwalifikują rozstrzygnięcie Kierownika MOPR z dnia [...] maja 2007 r. Świadoma swoich praw, wbrew błędom organu I instancji, Skarżąca zażaliła się na ww. pismo kierownika MOPR, które słusznie odczytała jako postanowienie, do organu II instancji. Stąd też, aby konsekwencji błędów organów administracji nie musiał ponosić obywatel, pomimo ww. zarzutów co do formy rozstrzygnięcia organu I instancji, Sąd przyjął, iż "pismo" Kierownika MOPR stanowi ostatecznie postanowienie z art. 219 kpa, co, jeszcze raz należy to podkreślić, nie sanuje naganności postępowania organu I instancji. Obarczone poważnymi błędami było także postępowanie i wydane w jego wyniku rozstrzygnięcie organu II instancji. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż SKO, wydając postanowienie o odmowie wyznaczenia dodatkowego terminu do sprostowania zaświadczenia, w żaden sposób nie oceniło, czy słusznie organ I instancji nie potraktował pisma Skarżącej z dnia [...] kwietnia 2006 r. jako wniosku o wydanie zaświadczenia, lecz niejako "automatycznie" przyjęło racje organu I instancji. Tym samym SKO nie przeprowadziło postępowania w sposób prawidłowy i w uzasadnieniu swojego postanowienia, z obrazą art. 107 § 3 kpa, nie przedstawiło umotywowanych argumentów, jakimi kierowało się przy wydawaniu nieprzychylnego dla Strony rozstrzygnięcia. Szczególnie naganne jest, iż organ II instancji, pomimo zawartych w zażaleniu twierdzeń Skarżącej, wskazującej na brak zastosowania art. 219 kpa przez organ I instancji, w żaden sposób nie próbował tego wyjaśnić, konsekwencją czego był brak pełnego odniesienia się do zarzutów Skarżącej w uzasadnieniu decyzji SKO. Skutkiem powyższego było zaś to, iż organ II instancji nie badając i nie widząc ww. wad w postępowaniu organu I instancji, naruszył zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa), nie odnosząc się do nowych faktów, podanych przez Stronę w odwołaniu. W dalszej kolejności należy podkreślić, iż w postępowaniach o wydanie zaświadczenia, kpa nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia jak podjęte przez SKO. Takie rozstrzygnięcia (odmowa wyznaczenia dodatkowego terminu) może być podjęte w postępowaniach jurysdykcyjnych, w których rozstrzyga się sprawę co do istoty, przesądzając o uprawnieniach lub obowiązkach stron postępowania. Zaświadczenie zaś jest tylko czynnością materialnotechniczną, która przyjmuje postać dokumentu urzędowego. Potwierdza ono określone fakty lub stan prawny. Stąd też organ II instancji mógł tylko zbadać i ocenić, czy zasadna była odmowa wydania zaświadczenia dokonana przez organ I instancji i w razie jej zasadności oddalić zażalenie Skarżącej, a w przypadku braku tej zasadności przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Należy jednak jeszcze raz podkreślić, iż SKO w ogóle nie zbadał zasadności odmowy dokonanej przez Kierownika MOPR, a jedynie opisał stan faktyczny sprawy i przyjął, że w sprawie chodzi wyłącznie o zwłokę. Podsumowując, sekwencja błędów SKO stanowi ewidentne przesłanki dla uchylenia jego postanowienia. Ponownie rozpoznając sprawę, SKO, ewentualnie także organ I instancji, powinny uwzględnić powyższe uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dotyczące uchybień w toku postępowania administracyjnego, i wskazujące na prawidłowe stosowanie przepisów kpa. Dodatkowo organ II instancji, oprócz zachowania prawidłowej formy swojego rozstrzygnięcia powinien, w sposób wnikliwy skontrolować postępowanie organu I instancji i korzystając ze swoich procesowych uprawnień znieść ewentualne błędy organu I instancji, poprzez zbadanie i ocenę, czy zasadna była odmowa wydania zaświadczenia dokonana przez organ I instancji. W razie zasadności ww. odmowy - oddalić zażalenie Skarżącej, a w przypadku braku tej zasadności przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. /-/ B. Popowska /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ I. Kucznerowicz AT