IV SA/Po 788/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) as. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2006 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] r. nr [...]-odmowa /-/I. Kucznerowicz /-/P. Miładowski /-/M. Dybowski MZ sygn. IV SA/Po 788/05 U Z A S A D N I E N I E Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie "ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 228/03/2255 ze zm." – dalej uśr) odmówił przyznania M.M. zasiłku rodzinnego dla dwojga dzieci wraz dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka i dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego dla jednego dziecka. Podstawą tego rozstrzygnięcia był fakt, że roczny dochód rodziny w [...] r. wyniósł [...] zł; dochód ów po odliczeniach wynosił nadal [...] zł; miesięczny dochód na jednego członka rodziny (w rodzinie czteroosobowej) wyniósł [...] zł; przyjęty do obliczeń dochód progowy (art. 5 uśr) wynosił 504 zł. W odwołaniu od tej decyzji M.M. wskazała, że w [...] r. zlikwidowała działalność gospodarczą. Od [...] r. nie miała żadnych dochodów. Od [...] r. jest zatrudniona na ½ etatu w sklepie spożywczym i otrzymuje [...] zł brutto. Sytuacja rodziny znacznie się pogorszyła. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i poglądy prawne organu I instancji. Dochód rodziny przekraczał kwotę 504 zł na osobę, co powoduje, że nie można przyznać Stronie wnioskowanego świadczenia. Skoro Skarżąca nie może otrzymać zasiłku rodzinnego, nie może otrzymać też dodatków doń. Nie można uznać, że samotnie wychowuje swą córkę A., bowiem jest mężatką; bez znaczenia jest to, że obecny mąż Skarżącej nie jest biologicznym ojcem A.M.. Jeśli Skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, może wnieść w Ośrodku Pomocy Społecznej w L. o pomoc społeczną. M.M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji przez przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego na dwoje dzieci i dodatków do zasiłku rodzinnego na córkę A. z tytułu samotnego wychowywania dziecka i rozpoczęcia roku szkolnego, zarzucając decyzji błędne ustalenie Jej sytuacji materialnej. Skarżąca powtórzyła argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca podniosła również, że Jej obecny mąż nie jest ojcem A.M. i nie jest zobowiązany do utrzymania A.. Biologiczny ojciec nie interesuje się dzieckiem i nie łoży na jej rzecz renty alimentacyjnej. Wobec likwidacji funduszu alimentacyjnego, nie ma możliwości uzyskania środków z tego funduszu; córka pozostaje praktycznie w niedostatku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., odpowiadając na skargę, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 2 lutego 2005r. sygn. IV SA/Po 1304/04 odrzucił skargę wskazując, że właściwy w tej sprawie jest Sąd powszechny. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2005 r. sygn akt I OSK 514/05 uchylił owo postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, w efekcie czego niniejsza sprawa stała się ponownie przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. 1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 153/02/1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa), Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Z art. 134 § 1 ppsa wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami sprawy, i powołaną podstawą prawną. 2. Obowiązkiem organu administracji jest w szczególności powołanie w decyzji podstawy prawnej i zaprezentowanie uzasadnienia faktycznego i prawnego; uzasadnienie faktyczne winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne- w y j a ś n i e n i e podstawy prawnej, z przytoczeniem p r z e p i s ó w p r a w a (art. 107 § 1 i 3 kpa). W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że przywołanie podstawy prawnej winno być d o k ł a d n e – w szczególności winno przejawiać się w precyzyjnym wskazaniu konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego (a jeśli dana jednostka redakcyjna tekstu prawnego podzielona jest na paragrafy, ustępy punkty, podpunkty, litery, które dotyczą innych stanów faktycznych)- koniecznym jest wskazanie konkretnego artykułu, paragrafu czy punktu, w oparciu o który organ dokonał subsumcji (J. Borkowski w: "Kpa. Komentarz" CH Beck 2006 s. 515 nb.9; M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" W. Pr. 2002 s.16- 17). Uzasadnienie w sferze prawa winno wskazywać normę obowiązującą i jej znaczenie ustalone w drodze wykładni (J. Zimmermann "Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie" Wwa 1981 s.118-122; J. Borkowski- op. cit. s. 520 nb. 14). Obowiązki organu administracji publicznej są tu większe, niż Sądu cywilnego- wynika to z zasad ogólnych: udzielania pomocy prawnej (art. 9 kpa) i przekonywania (art. 11 kpa; Z. Janowicz "Kpa. Komentarz" PWN 1999 s.298 uw. 7e). W rozstrzygnięciu decyzji I instancji nie wskazano żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego (ograniczając się błędnie do przywołania jedynie "ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 228/03/2255 ze zm.), ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 35/04/305 ze zm.), rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004 r. (Dz.U. 45/04/433 ze zm.)"). Wady tej nie usuwa uzasadnienie (oparte na równoważnikach zdań- co stanowi o wadach stylistycznych uzasadnienia- J. Borkowski- op. cit. s. 521 nb. 14), w którym ogólnikowo przywołano jedynie "art. 5 ustawy" [zapewne art. 5 ust. 1 uśr] mimo, że art. 5 uśr składa się z 10 ustępów, o różnej treści normatywnej. 3. Organ odwoławczy ani w rozstrzygnięciu, ani w uzasadnieniu, wady tej nie sanował, wskazując ogólnikowo, że "Organ I instancji...opierał się na przepisach dwóch aktów prawnych a to: na ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 228/03/2255 ze zm.) oraz na rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004 r. (Dz.U. 45/04/433 ze zm.)", choć miał obowiązek- merytorycznie rozpatrując sprawę- przywołać precyzyjnie przepisy prawa materialnego (J. Borkowski- op. cit. s. 516 nb. 9). Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). 4. O kognicji organu administracji publicznej rozstrzyga norma prawa materialnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 uśr, zasiłek rodzinny przysługuje m.in. rodzicom i ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Zasiłek ten przysługuje, jeśli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł (art. 5 ust. 1 uśr). Ustawodawca w punkcie 1 art. 3 uśr zdefiniował pojęcie dochodu, a w punkcie 2 art. 3 uśr pojęcie dochodu rodziny. Zgodnie z art. 47 ust. 2 uśr, w okresie od 1 maja 2004 do 31 sierpnia 2005 r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym [...]. 5. W uzasadnieniach decyzji obu instancji nie wskazano dowodów, na podstawie których ustalono dochód rodziny za [...] r., a nadto podstawy normatywnej ustalenia owych dochodów. Analiza zebranych w sprawie dokumentów wskazuje, że Kierownik Ośrodka ustalił dochód rodziny za [...] r. w kwotach: [...] zł (dochód męża A.M.- k. [...]); [...] zł (dochód M.M.- k. [...]); [...] zł (wysokość należnego zryczałtowanego podatku dochodowego za rok [...] na podstawie PIT-28, z tytułu działalności gospodarczej- handlu (k. [...]). W oświadczeniu z dnia [...] r. M.M. podała, że dochód Jej w [...] r. wyniósł [...] zł; składki na ubezpieczenie zdrowotne wyniosły [...] zł a należny zryczałtowany podatek dochodowy wyniósł [...] zł (k. [...] ). Suma kwot: [...] zł+[...] zł+[...]zł wynosi [...] zł (kwotę przyjętą do obliczeń w uzasadnieniu decyzji I instancji określono jako "łączny, roczny dochód rodziny po odliczeniach"). Sąd, dążąc do należytego wyjaśnienia sprawy, zwrócił się pismem z dnia [...] r. do Kierownika Ośrodka o nadesłanie precyzyjnego wyliczenia łącznego rocznego dochodu rodziny Skarżącej za [...] r., wraz ze wskazaniem podstawy prawnej każdego ze składników tego dochodu. Pismem z dnia [...] r. Kierownik Sekcji Metodycznej Ośrodka wskazał owe kwoty, nie precyzując podstawy prawnej każdego ze składników dochodu (k. [...] ). Analiza treści pouczenia zawartego w druku oświadczenia nie pozwala wykluczyć, że dochód deklarowany w oświadczeniu nie jest dochodem rzeczywistym, uzyskanym przez M.M. z handlu w [...] r., lecz stanowi normatywny wskaźnik dochodu, który "nie może być niższy od kwoty odpowiadającej sześciokrotności sumy należnego zryczałtowanego podatku dochodowego i składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 5 ust. 10" uśr). Sześciokrotność sumy [...] zł + [...] zł wynosi bowiem [...] zł (to jest bez [...] zł właśnie kwota [...] zł, wskazana w oświadczeniu). Wyrokiem z dnia 15 listopada 2005 r.- sygn. P 3/05 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 5 ust. 10 uśr jest niezgodny z art. 2, art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP i nie jest niezgodny z art. 71 ust. 2 Konstytucji (OTK-A 10/05/115). Charakter owej niekonstytucyjności, prowadzącej do pozbawienia prawa do świadczeń rodzinnych osób, których rzeczywisty dochód jest dużo niższy, niż normatywny (określony w art. 5 ust. 10 uśr- który to przepis utracił moc dnia 30 listopada 2005 r.- Dz.U. 233/05/1994), nakazuje uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Z tychże względów podobnie skonstruowany przepis art. 8 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 64/04/593 ze zm.) zakwestionował Rzecznik Praw Obywatelskich- rozprawa w Trybunale Konstytucyjnym w sprawie K 30/05 wyznaczona została na dzień 3 października 2006 r. Pominięcie tej kwestii i jej wpływu na sytuację Skarżącej narusza dyspozycję art. 7, 11, 77 i 107 § 3 kpa i jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy administracyjne prowadząc postępowanie podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej obowiązane są tym samym do prowadzenia postępowania w taki sposób, by wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności sprawy i wnikliwego przeanalizowania wpływu ustalonych okoliczności na treść podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, i ujęcia tego w uzasadnieniu (wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., V SA 1611/00, LEX nr 80635). Rozpatrując sprawę ponownie Kierownik Ośrodka, ustali na podstawie wszelkich dowodów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie będących sprzecznymi z prawem (art. 75 § 1 kpa) rzeczywiste dochody uzyskane przez Skarżącą w [...] r. z tytułu działalności opodatkowanej zryczałtowanym podatkiem dochodowym od niektórych dochodów osiąganych przez osoby fizyczne. Zgodnie z art. 18 Konstytucji rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji). Praw określonych w szczególności w art. 71 Konstytucji można dochodzić w granicach określonych w ustawie (art. 81 Konstytucji). Celem ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 228/03/2255 ze zm.) jest w szczególności pomoc ubogim rodzinom w celu częściowego pokrycia wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 uśr). Wykładni ustawy o świadczeniach rodzinnych należy dokonywać z uwzględnieniem norm konstytucyjnych. 6. Z uwagi na treść art. 47 ust. 2 uśr, obniżenie się rzeczywistych dochodów rodziny w 2003 r., na które wskazywała M.M. w odwołaniu, a następnie w skardze, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie o prawie do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na podstawie wniosku z dnia [...] r. Stwierdzone uchybienia w postępowaniu zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji skutkować muszą uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm.). /-/I. Kucznerowicz /-/P. Miładowski /-/M. Dybowski MZ